Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

На власть найдется управа.
Административный суд защитит гражданина от ошибок и произвола чиновника

Много было сказано и написано о необходимости проведения административной реформы в Российской Федерации, но мало еще, к сожалению, сделано. Проведение любой реформы, особенно в российских условиях, – тяжкий труд, и очень хочется верить в то, что на этот раз он не окажется сизифовым. Цель данной статьи – обозначить один из существеннейших компонентов, без которых административная реформа в истинном смысле этого слова (а не квазиреформаторская деятельность по модели Жванецкого: "Очень тяжело что-то менять, ничего не меняя, но мы будем!") невозможна. Речь идет о настоятельной создания в России специализированной административной юстиции. Сегодняшнее положение дел никак нельзя назвать удовлетворительным. Споры между гражданином и органом государственной власти не должны рассматриваться в рамках общих правил гражданского судопроизводства, как это делается сейчас, – нарушается принцип равноправия сторон, одной из которых выступает орган публичной власти или его должностное лицо. Действующие подразделения судов общей юрисдикции перегружены гражданскими спорами, удовлетворяемость обращений граждан за последнее время снизилась на 20% – с 86 до 66%. В судейском корпусе нет судей, специализирующихся на рассмотрении административных дел, что не может не сказываться на качестве и сроках рассмотрения таких дел. И действительно, качество это далеко от идеала, о чем свидетельствует надзорная практика. Между тем количество административных дел растет с каждым годом, и лишь учреждение самостоятельной системы административной юстиции позволит усилить гарантии законности в действиях государственных органов и должностных лиц. Этого можно будет добиться посредством создания эффективного механизма отмены незаконных и необоснованных действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, механизма защиты гражданина от ошибочных, а порой и произвольных действий государственного чиновника.

Дискуссии о необходимости учреждения в России специализированных административных судов ведутся достаточно давно. В очередной раз эта проблема рассматривалась при принятии Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона "О судебной системе РФ". Так, Конституция России устанавливает, что судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В 1994 г. в плане законодательной работы Государственной Думы значился проект Федерального закона "Об административной юстиции", но работа над ним была приостановлена. В сентябре 2000 г. Верховный суд РФ в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в РФ", который был принят в первом чтении в ноябре 2000 г. Продвижение этого законопроекта было приостановлено, но теперь появилась надежда, что дело сдвинется с мертвой точки, – под эгидой Верховного суда РФ было подготовлено процессуальное продолжение проекта ФКЗ "О федеральных административных судах в РФ" под рабочим названием "Кодекс административного судопроизводства". При подготовке проекта кодекса активно использовался немецкий опыт, изученный в октябре 2002 г. в ходе информационного семинара, подготовленного и проведенного в Германии Фондом имени Конрада Аденауэра совместно с Фондом развития парламентаризма в России. Участники семинара ознакомились с опытом работы административных судов Германии по всей вертикали административной юстиции, начиная от административных судов первой инстанции и высших земельных административных судов (на примере судов земли Рейнланд-Пфальц) до высшего федерального административного суда ФРГ в Лейпциге. По возвращении немецкий Регламент административного судопроизводства был переведен на русский язык и передан в Верховный суд России для использования в работе над проектами нормативных актов, регулирующих вопросы создания российской системы административной юстиции. В результате рабочая группа, возглавляемая первым заместителем председателя Верховного суда РФ Владимиром Радченко, в состав которой вошли известные ученые, представители Государственной Думы, Главного государственно-правового управления президента РФ, Конституционного суда, подготовила вышеназванный проект.

Остановимся вкратце на основных положениях этого проекта. Предлагается, что в качестве административных судов в РФ будут действовать:
1) мировые судьи;
2) межрайонные суды;
3) окружные суды;
4) Верховный суд РФ в лице Судебной коллегии по административным делам.

В соответствии со ст.3 проекта ФКЗ "О федеральных административных судах в РФ" административные суды входят в систему судов общей юрисдикции, а Верховный суд будет являться непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к окружным административным судам. Компетенция административных судов в проекте кодекса выстроена так, чтобы не нарушить сложившуюся компетенцию арбитражных судов и уставных (конституционных) судов.

Предлагается создать судебную систему, не связанную с федеративным и административно-территориальным устройством государства, что позволит в значительной степени уменьшить возможность влияния региональных и местных властей на рассмотрение судами административных дел. Так, например, дела об обжаловании решений представительного органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта РФ будут рассматриваться окружным административным судом, распространяющим свою юрисдикции: несколько субъектов России.

Красной нитью через текст законопроекта в отличие от ситуации, характерной для сегодняшнего гражданского процесса, проходит идея активной роли суда и активной помощи гражданину. Для того чтобы гарантировать подлинную состязательность процесса, одной из сторон которого является гражданин, юридическое лицо или же объединение юридических лиц, а в качестве административного ответчика выступает орган государственной власти, орган местного самоуправления, государственный или муниципальный служащий, суд должен оказывать максимальное содействие заявителю, чтобы компенсировать изначальное неравенство сил сторон – гражданина, с одной стороны, и органа публичной власти – с другой.

Ряд нововведений направлен на повышение качества решений, выносимых по административным делам. В качестве примера можно привести одно весьма новаторское предложение, в соответствии с которым в судах административной юрисдикции государстве может быть представлено должностными лицами. Ведь появление некомпетентного, но облеченного властью лица может быть определенной формой давления на суд. Еще одно, безусловно, полезное нововведение – за исключением наиболее простых дел, дела в административных судах должны рассматриваться коллегиально.

Авторы кодекса предполагают, что так называемые споры о карьере также будут подведомственны административным судам. А это значит, что государственный служащий, которого безосновательно не повышают в должности, получит возможность обратиться в суд.

В проекте кодекса последовательно проведен принцип профессионализации суда, который выражается в отказе от участия в судебном разбирательстве непрофессиональных судей (присяжных или народных заседателей), что в большей мере соответствует специфике данного вида судебного процесса. Одновременно это позволяет осуществить специализированную подготовку будущих судей. С другой стороны, принцип профессионализации (свойственный административным судам во всем мире) выражается в праве заинтересованной стороны представлять свои интересы в суде только через юридического посредника – адвоката либо, применительно к юридическим лицам, через сотрудников, имеющих юридическое образование. При этом сохраняется возможность представительства по закону (родители, опекуны, попечители), однако применительно к высшим судебным инстанциям, рассматривающим только вопросы права, наряду с таким участием необходимо привлекать профессионального юриста. Таким образом, ведение административных дел в окружных судах и в Верховном суде РФ будет осуществляться только через представителей, а не непосредственно субъектами правоотношений; личное участие граждан будет допускаться только в межрайонном суде.

Существенной новеллой является изменение содержания стадий судебного процесса. Во-первых, это выражается в фактическом воссоздании стадии досудебной подготовки дела. На этой стадии предполагается помимо обмена состязательными бумагами (заявление лица, поставившего перед судом спорный вопрос, ответ или возражение на это заявление административного ответчика – органа исполнительной власти) учредить институт признания требования административным ответчиком. В случае, если административный ответчик признает правомерность требований заявителя, дело завершается на этой стадии без судебного рассмотрения. Решение по делу оформляется постановлением. Таким образом, в России наконец-то развиваются посреднические и примирительские процедуры не только в гражданском, но и в административном процессе (в соответствии с рекомендацией Комитета министров Совета Европы Rес (2001) 9 по альтернативам судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами). Во-вторых, на стадии судебного разбирательства разработчики отказались от традиционных прений сторон, ограничив их возможностью давать суду консультации по правовым вопросам. При этом вместо устной консультации может быть получено письменное заключение сторон по результатам процесса. Такое положение дел, когда профессиональные участники заседания и судья обсуждают вместе правовую сторону спорного вопроса, также характерно для административного судопроизводства других стран и, как показывает практика, способствует принятию квалифицированного решения по делу в разумные сроки. Увеличение времени досудебной подготовки дела повышает гарантии законности судебного решения. В-третьих, в рассматриваемом проекте процессуально оформлена возможность вынесения решения по делу как немедленно после завершения его слушания (простые дела, не требующие дополнительной мотивировки), так и "с отсрочкой оглашения до двух недель" (для сложных дел либо дел, по которым будут представлены письменные заключения).

Новелла, касающаяся возможности принятия двух видов решений, тесно связана с предложением авторов законопроекта учредить в российском административном судопроизводстве специальную процедуру "модельного дела". Эта процедура, известная германскому административному праву, чрезвычайно эффективна в случае рассмотрения судом требований, основанных на одном нормативном акте. При наличии нескольких дел по заявлениям, предъявленным к одному и тому же административному ответчику по одним и тем же основаниям, суд может рассмотреть одно из этих дел, признать его модельным при рассмотрении последующих дел и вынести по нему мотивированное решение. При наличии модельного дела рассмотрение последующих дел производится в сокращенном порядке, а решение по последующему делу может быть принято в любой стадии процесса, и к такому решению прилагается решение по модельному делу. Данный подход экономит значительное время и средства. Фактически речь идет о закреплении в российской практике основ некоего подобия-прецедента. И это не первый шаг на этом пути – уже действует новый Арбитражный процессуальный кодекс России, ст. 170 которого устанавливает возможность давать в мотивировочной части решения ссылки на постановления пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации по вопросам судебной практики.

Следующая стадия процесса, которая подверглась модификации по сравнению с процессом гражданским, – это стадия судебного надзора. Авторам проекта удалось создать механизм, позволяющий исключить или минимизировать дискреционные полномочия судов надзорной инстанции (сокращена возможность субъективного усмотрения).

Изменена позиция и по государственной пошлине – с учетом общественной значимости и публичного интереса пошлина должна будет взыскиваться по решению суда по завершению дела. С одной стороны, это позволяет гражданам обращаться за защитой административные суды без предварительной уплаты госпошлины, с другой стороны – проигравшая сторона, уплачивая государственную пошлину после судебного разбирательства, компенсирует расходы РФ (весьма существенные) на осуществление административного процесса. Предусматривается также увеличение размеров государственной пошлины. Правосудие перестанет быть бесплатным.

27 марта минувшего года проект Кодекса административного судопроизводства был рассмотрен и обсужден заседании Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия. Совет, и раннее неоднократно указывавший на важность создания в той или иной форме административной юрисдикции в целях наиболее полной защиты прав граждан в их отношениях с государственными органами и должностными лицами, признал проект кодекса соответствующим этой цели. Проект признан подготовленным для обсуждения в первом чтении в Государственной Думе. Особо была отмечена необходимость одновременного рассмотрения проекта кодека и проекта ФКЗ "О федеральных административных судах", который необходимо тщательно переработать и подготовить ко второму чтению. Крайне желательно было бы и их одновременное принятие.

Проект Кодекса административного судопроизводства уже получил положительное заключение в Администрации Президента. Теперь остается ждать, когда он будет внесен в Государственную Думу.

Екатерина Мишина, кандидат юридических наук

"Политический журнал" № 3(6), 2 февраля 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin