Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Программа и список участников "круглого стола"
Пресса о "круглом столе"
Текст законопроекта "О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству"

Круглый стол "Проект федерального закона "О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству": проблемы разработки и принятия".

Москва, 14 октября 2002 г.

14 октября 2002 г. в соответствии с проектом "Законотворчество" Фонд развития парламентаризма в России при поддержке Региональной общественной организации "Открытая Россия" провел круглый стол, посвященный готовящемуся к рассмотрению в Государственной Думе проекту федерального закона о государственной защите свидетелей и иных лиц, содействующих правосудию. Основными темами обсуждения стали актуальность законодательного регулирования данной проблемы, перспективы доработки и принятия законопроекта, возможные последствия и условия его применения. В дискуссии приняли участие представители Совета Федерации, Государственной Думы, Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, а также известные юристы и правозащитники.

Открывая заседание круглого стола, главный советник Главного Государственного правового управления Администрации Президента РФ Михаил Семенович Палеев подчеркнул чрезвычайную важность и эффективность экспертных семинаров, проводимых в рамках названного проекта. Удалось не только воплотить в законодательных актах многие идеи и предложения, высказанные участниками обсуждений, но и, в целом, наладить связь между разработчиками законопроектов и представителями юридической общественности. Так, обсуждение проекта закона о защите свидетелей, проходящее еще до рассмотрения проекта в первом чтении, позволит обозначить существующие точки зрения по данной проблеме и сформулировать соответствующие замечания и предложения. Говоря об истории законопроекта, М.С. Палеев отметил, что массовый отказ от показаний в результате противозаконного давления на свидетелей и потерпевших стал обыденным явлением нашей жизни в 1990-х годах. Зачастую свидетель оказывается один на один перед реальной угрозой своей жизни. И, к сожалению, отсутствие нормативной базы не позволяет государству изменить ситуацию. Первые предложения по законодательному регулированию защиты свидетелей касались введения специальных процедур в уголовный процесс. В частности, речь шла об институте "анонимного свидетеля", то есть о возможности полного неразглашения данных о лице, чьи свидетельские показания используются стороной обвинения. Однако именно эта инициатива Государственной Думы послужила причиной отклонения закона Президентом, так как был существенно нарушен баланс между интересами уголовного преследования и правами подсудимого. По мнению М.С. Палеева, законодательство о защите свидетелей должно развиваться не по пути создания процессуально-правовых норм, а по пути разработки системы мер активного обеспечения безопасности. Классическим примером подобной системы является программа защиты свидетелей в США. М.С. Палеев указал на необходимость скорейшего решения данной проблемы, поскольку речь идет не только об интересах правосудия, но и о жизни конкретных людей.

Главный советник ГПУ высказал также некоторые замечания по содержанию законопроекта. В частности, была поставлена под сомнение необходимость участия суда в процессе применения мер безопасности. Положения закона в целом недостаточно детальны и не всегда в полном объеме отвечают на вопрос, "какие меры при каких обстоятельствах и кем должны применяться". В то же время такие вопросы, как, например, проведение пластических операций, не должны подробно регулироваться законом. Еще одним недостатком представленной редакции законопроекта является большое количество ведомств, выполняющих функции по государственной защите свидетелей. Так, реализация положений закона следственными органами приведет к излишней загруженности должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование. Оптимальным решением станет создание специальной службы при Министерстве внутренних дел. По мнению М.С. Палеева, использование такого критерия, как "содействие правосудию", для определения круга лиц, получающих право на государственную защиту, крайне нецелесообразно. Данное право должно быть предоставлено участникам уголовного процесса, указанным в Уголовно-процессуальном кодексе. Таким образом, новая редакция законопроекта, разрабатываемая в Администрации Президента РФ, будет гораздо более четко регламентировать процедуры применения мер безопасности и не будет содержать декларативных и отсылочных норм.

По словам члена Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам Бориса Николаевича Агапова, вопрос о принятии закона о защите свидетелей является весьма актуальным и давно уже стоит на повестке дня. В процессе дальнейшей работы к внесенному в Государственную Думу проекту должны быть представлены замечания, которые позволят скорректировать действующую редакцию. Работа над законопроектом будет вестись параллельно в профильных комитетах Государственной Думы и Совета Федерации. Предполагается, что закон задействует органы МВД, ФСБ и прокуратуры, которые будут, в частности, осуществлять взаимный контроль.

Первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Валерий Иванович Федоров отметил, что действующее российское законодательство не предусматривает мер по защите свидетелей, что приводит к практически полному отсутствию государственных гарантий безопасности участников уголовного процесса. Следует учесть, что ежегодно 10 миллионов человек проходят по уголовным делам в качестве свидетелей. И зачастую изменение позиции свидетеля в результате оказанного на него давления приводит к развалу уголовного дела. По мнению В.И. Федорова, принятие закона повлечет значительное повышение раскрываемости преступлений. И хотя реализация закона потребует серьезных бюджетных расходов, рост преступности обходится государству и обществу значительно дороже. Кроме того, применение мер государственной защиты свидетелей позволит вернуть в государственную казну средства, полученные от раскрытия экономических преступлений. Таким образом, как подчеркнул В.И. Федоров, следует сделать все, чтобы закон был принят. В частности, разработчики законопроекта рассматривают вопрос о включении в текст положений альтернативного законопроекта, разработанного в Совете Безопасности РФ. После вступления закона в силу функции защиты свидетелей могут осуществляться не подразделением Управления по борьбе с организованной преступностью (УБОП), а самостоятельным органом в системе МВД. Тем не менее необходимость создания специальной структуры значительно отдалит начало реализации принятого закона. Поэтому существующая редакция законопроекта предполагает возложение функций по защите свидетелей на действующие органы МВД, ФСБ и прокуратуры.

Выступление юриста-аналитика Фонда развития парламентаризма Егора Николаевича Дорошенко было посвящено рассмотрению основных проблемных положений законопроекта. Так, отмечалось, что в тексте документа недостаточно четко установлен круг лиц, которым предоставляется государственная защита, а нормы, содержащие критерии содействия правосудию, являются внутренне противоречивыми. Ряд положений законопроекта явно выходит за рамки предмета его регулирования и вторгается в уголовно-правовую и социально-правовую сферы. По мнению Е.Н. Дорошенко, правовое регулирование содержания мер безопасности, применяемых к защищаемому лицу, является слишком подробным, ограничивает самостоятельность правоохранительных органов при выборе оперативных средств и, в итоге, снижает эффективность всей системы защиты свидетелей. Особо подчеркивалось, что авторы законопроекта значительно переоценили роль суда, в полномочия которого входит даже дача разрешения на предоставление защищаемому лицу мобильного телефона. Кроме того, законопроект не содержит реальных гарантий соблюдения прав граждан при предоставлении им равноценного жилого помещения и содействии трудоустройству. Положения проекта о процедуре принятия решения о применении мер государственной защиты, взаимоотношениях между должностными лицами правоохранительных органах носят самый общий характер и неудобны на практике. Например, в тексте отсутствуют критерии выбора тех или иных мер безопасности. В то же время, по словам Е.Н. Дорошенко, скорейшее принятие закона необходимо, так как действующее законодательство не обеспечивает охрану прав и законных интересов граждан за пределами кабинета следователя или зала суда.

Представитель центра "Антипроизвол" Сергей Дмитриевич Замошкин пояснил, что основная проблема заключается не в том, чтобы принять закон, а в том, чтобы сделать его реально действующим. Для этого требуется, чтобы закон убеждал граждан сотрудничать с правоохранительными органами и исключил ситуацию, когда свидетеля ставят перед фактом, что он будет "засвечен" в уголовном деле. На сегодняшний день общество опасается милиции, поэтому новый закон должен предусматривать новые гарантии прав и законных интересов граждан, содействующих раскрытию преступлений. По словам С.Д. Замошкина, необходим также эффективный контроль за расходованием выделенных на реализацию закона бюджетных средств.

Как отметил начальник отдела по защите свидетелей УБОП ГУВД Москвы Олег Владимирович Эктов, критика в адрес правоохранительных органов, прозвучавшая в выступлениях участников круглого стола, справедлива лишь отчасти. Несмотря на небольшую численность сотрудников, московский отдел по защите свидетелей работает достаточно эффективно. Однако из-за отсутствия финансирования сотрудникам иногда приходится тратить на осуществление мер безопасности собственные средства и самостоятельно изыскивать другие возможности. О.В. Эктов подчеркнул, что контроль за законностью в действиях его отдела осуществляют прокуратура и ревизионные органы, так что при применении мер государственной защиты свидетелей права и законные интересы граждан надежно гарантированы.

Негативные оценки в адрес концепции законопроекта прозвучали в выступлении заместителя директора Института прав человека Льва Семеновича Левинсона. По его мнению, необходимость в принятии законопроекта в существующей редакции отсутствует, и его основные положения нуждаются в пересмотре. Предложенные нормы наделяют правоохранительные органы слишком широкими правами и фактически превращают их в "соглядатаев" частной жизни граждан. Речь идет о возможности принятия решения об осуществлении мер безопасности без согласия защищаемого лица. В то же время высокий уровень коррупции в правоохранительных органах приводит к отсутствию общественного доверия к их деятельности. Были также подвергнуты критике положения законопроекта, предусматривающие обязанности защищаемого лица во взаимодействии с органами, осуществляющими меры безопасности. Принятие законопроекта, с точки зрения Л.С. Левинсона, следует отложить, так как гораздо более важным является изучение практики применения процессуальных мер защиты свидетеля, предусмотренных новым УПК.

Координатор проекта "Судебная реформа" Российского фонда правовых реформ Ольга Альбертовна Шварц отметила, что принятие закона будет значительным шагом вперед на пути совершенствования правосудия в России. Положительной оценки заслуживает то, что закон содержит перечень лиц, в отношении которых осуществляется государственная защита, а также предусматривает виды мер безопасности. Тем не менее многие положения проекта носят декларативный характер. В частности, все нормы об ответственности - отсылочные. Совершенно не нужен предусмотренный законопроектом жесткий судебный контроль. Положения законопроекта об объявлении безвестно отсутствующим и умершим требуют внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс. По мнению О.А. Шварц, законопроект должен быть, в первую очередь, рассчитан на работу с членами преступного сообщества, согласившимися сотрудничать со следствием. Применение его положений ко всем свидетелям и потерпевшим нецелесообразно, так как многие меры безопасности являются весьма дорогостоящими и трудно осуществимыми. Таким образом, в законе необходимо предусмотреть возможность дифференциации применения его норм к различным свидетелям.

В выступлении главного специалиста Департамента законодательства о государственной безопасности и правоохранительной деятельности Министерства юстиции РФ Ольги Александровны Помигаловой были отмечены некоторые недостатки представленного проекта. Так, перечень видов содействия уголовному судопроизводству не может быть закрытым и должен предусматривать иные виды сотрудничества с правосудием. Нуждается в совершенствовании также положение законопроекта о круге лиц, которым предоставляется государственная защита. Кроме того, законопроект фактически разрешает осуществление мер государственной защиты негосударственным организациям, что недопустимо.

По словам советника президента Фонда развития парламентаризма в России по юридическим вопросам Екатерины Августовны Мишиной, главной задачей законопроекта является качественное изменение отношений между гражданами и правоохранительными органами. Гражданин, выступающий по уголовному делу как свидетель, не должен выбирать, кого он больше боится: следователя или преступника. Нежелание свидетеля давать показания в суде обусловлено, в том числе, отношением общества к государственным структурам только как к карательным органам. Между тем, данный законопроект должен создать условия, когда свидетель будет заинтересован в содействии правосудию.

Руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по безопасности Рональд Андреевич Журавлев в своем выступлении уточнил, что в Государственной Думе работа над законопроектом ведется уже восемь лет. За это время много говорилось о недостаточной конкретности закона, расплывчатости и нечеткости его положений. Однако следует учесть, что закон не должен превратиться в ведомственную инструкцию и содержать самые подробные нормы, включая технические. По словам Р.А. Журавлева, за восемь лет работы над законом было проведено более пятидесяти конференций, однако среди высказанных предложений отсутствовали конкретные идеи о совершенствовании текста. Фактически с 1994 года законопроект кардинально не изменился. Было отмечено, что скорейшее принятие закона не исключает последующую работу над его совершенствованием и изменением. Р.А.Журавлев также подчеркнул, что реализация закона потребует создания единого органа, наделенного всеми полномочиями в этой сфере.

Заместитель начальника контрольно-методического управления Следственного комитета при МВД РФ Сергей Анатольевич Монахов высказал мнение, что граждане не оказывают содействия правосудию именно потому, что их безопасность не может быть гарантирована. Принятие нового закона может отчасти решить данную проблему. Между тем необходимо предоставить следователю большую свободу в принятии решения о применении мер безопасности, так как судебный порядок не может обеспечить нужную оперативность. В то же время судебный контроль за защитой свидетелей также должен быть предусмотрен в законе.

Подводя итоги обсуждения, главный советник Главного Государственного правового управления Администрации Президента РФ Михаил Семенович Палеев отметил, что в обществе существует неподдельный интерес к теме государственной защиты лиц, содействующих правосудию. На сегодняшний день созданы все условия для решения данной проблемы, и Государственная Дума должна как можно быстрее рассмотреть законопроект.

Закрывая заседание круглого стола, первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России Андрей Александрович Захаров подчеркнул, что независимо от того, какая именно редакция законопроекта будет рассматриваться в Государственной Думе в первом чтении, предложения и замечания, высказанные в ходе дискуссии, будут обязательно учтены в ходе дальнейшей работы.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin