Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Программа и список участников "круглого стола"
Пресса о "круглом столе"

Круглый стол "Проект Федерального закона
"О творческих работниках литературы и искусства
и об их творческих союзах": проблемы разработки и принятия". Москва, 24 мая 2002 г.

23 мая 2002 г. Фонд развития парламентаризма в России провел круглый стол, посвященный законодательному регулированию деятельности творческих работников и их союзов. В обсуждении участвовали руководители российских и международных творческих союзов, представители органов государственной власти. Основными направлениями дискуссии стали: вопросы правового статуса творческих работников и творческих союзов, гарантии творческой деятельности, перспективы принятия закона.

В своем выступлении консультант Главного государственно-правового управления Президента РФ Елена Петровна Полоскова разъяснила, по каким основаниям федеральный закон дважды (в 1998 и 2000 гг.) был отклонен Президентом. Главная причина отклонения, по ее словам, заключалась в том, что установленный в законе механизм реализации прав граждан в области пенсионного и социального обеспечения не соответствовал действующему законодательству. К настоящему времени введены в действие новые законы в области пенсионного и социального страхования, и работа над законопроектом должна учитывать установленные нововведения. Выступавшая подчеркнула, что особенностей создания и деятельности творческих союзов недостаточно для отражения их в специальном законодательном акте, так как действующий Федеральный закон "Об общественных объединениях", с ее точки зрения, способен урегулировать все соответствующие отношения. Специфика принятия и изменения устава творческого союза и критерии определения общероссийского статуса, а также другие особенности правового положения творческих союзов и творческих работников, по мнению Полосковой, могут быть установлены специальными законами, в том числе законами о социальном и пенсионном страховании, законом об общественных объединениях. Характеризуя деятельность специальной комиссии, работающей над законопроектом, Полоскова заметила, что, несмотря на проведенную работу, ее позиция пока не может быть одобрена.

Определяя предмет и направления дискуссии, заместитель начальника Главного государственно-правового управления Президента РФ Гарри Владимирович Минх сообщил собравшимся, что помимо принятого Федеральным Собранием и отклоненного Президентом варианта закона о творческих работниках существует еще несколько редакций этого документа, в частности, новая рабочая редакция, подготовленная в комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций. По мнению Г.В. Минха, основная проблема в работе над законом состоит в том, что чрезвычайно сложно дать в нормативном акте сущностное определение творческой личности. Неясна и трудно поддается описанию правовая природа творческих союзов. Если подходить к творческому союзу как к виду общественной организации, то любые ограничения, связанные с членством в союзе, будут противоречить положениям Конституции о свободе объединений. Если же исходить из того, что основанием вступления гражданина в творческий союз является принадлежность к соответствующей профессии, то представляется непонятным, кто будет определять необходимые критерии. Г.В. Минх указал, что федеральный закон не может содержать нормы, обязывающие региональные власти предоставлять налоговые и иные льготы творческим союзам, а также осуществлять другие формы бюджетного финансирования.

Советник министра культуры РФ Тамара Михайловна Гудима сообщила, что хотя и не является автором законопроекта, но принимала самое активное участие в его обсуждении. По ее мнению, трудную судьбу законопроекта определяет то обстоятельство, что он направлен на регулирование узкой сферы общественной жизни. Сегодня весьма распространена точка зрения, согласно которой чрезмерная конкретизация законодательства не способна оптимизировать отечественное правовое пространство. В профильный комитет Государственной Думы поступали предложения учесть положения законопроекта в новой редакции Основ законодательства РФ о культуре. В связи с этим Т.М. Гудима особо подчеркнула, что является горячим сторонником принятия отдельного закона. На ее взгляд, творческая деятельность в силу своей специфики не может быть урегулирована отраслевым (трудовым, гражданским) законодательством. В свободном демократическом обществе творческие союзы могут гораздо эффективнее, чем государство, выполнять многие публичные функции. Таким образом, закон является, безусловно, перспективным, хотя и нуждается в дальнейшей корректировке.

По мнению писателя Ирины Ивановны Стрелковой, творческие союзы должны четко сформулировать свои замечания и предложения, касающиеся законопроекта. Самой главной проблемой остается отсутствие точного легального определения такого понятия, как "творческий работник". Неясно, является ли он наемным работником или имеет статус предпринимателя, как это было установлено советским законодательством времен НЭПа. В связи с этим ключевым (и самым трудным) пунктом работы над законопроектом является разработка юридического понятия творческого работника и определение его правового статуса. По мнению И.И. Стрелковой, эффективная законотворческая деятельность (в виде внесения изменений и дополнений) может происходить уже после принятия обсуждаемого закона, когда творческие союзы, обретя новое правовое положение, будут стремиться к совершенствованию соответствующего законодательства.

Вице-президент Творческого союза художников Татьяна Эдуардовна Бубнова в своем выступлении подчеркнула, что развитие творческих союзов является неотъемлемым элементом общего процесса формирования в России институтов гражданского общества. По ее мнению, отечественные творческие союза должны иметь статус профессиональной корпорации с особыми условиями членства. В этом и заключается принципиальное отличие творческого союза от обычного общественного объединения, основанного на принципе добровольного членства. Т.Э. Бубнова обратила внимание собравшихся на целый ряд проблемных аспектов, по которым в рамках работы над законопроектом ведется острая дискуссия. Так, речь, в частности, идет о процедуре получения статуса творческого работника, которую необходимо предусмотреть в обсуждаемом законе. Закон должен урегулировать отношения, связанные с созданием и деятельностью творческих союзов, причем особенно важно урегулировать отношения с государством. Первоочередной задачей является определение в законодательстве творческой деятельности и установление правового статуса творческого работника – необходимо перевести его из "высоких материй" в формулировки, определяющие объект и субъект права. Т.Э. Бубнова считает, что отраслевое законодательство не способно учесть всех особенностей данной сферы. На сегодняшний день никто не в состоянии определить, кем с точки зрения права является творческий работник, и даже Пенсионный фонд РФ не раз указывал, что по действующему законодательству творческий работник не является категорией, подлежащей страхованию. Существуют два пути решения данной проблемы: 1) определить четкие критерии в законе; 2) поручить эту функцию творческим союзам, то есть тем, кто профессионально занимается отграничением творческой деятельности от всякой другой, а в дальнейшем дать возможность творческим союзам определять, кто может быть отнесен к категории творческих работников (для целей пенсионного, социального и налогового законодательства). Т.Э. Бубнова предложила незамедлительно принять решение о форме дальнейшей работы над законопроектом, так как, по ее мнению, ситуация давно зашла в тупик. Так как принять закон в том виде, в котором он существует, не представляется возможным, необходимо, во-первых, ответить на вопрос о принципиальной необходимости его существования, а во-вторых, определить основные направления доработки. Наиболее эффективным было признано возвратить закон к процедуре первого чтения.

Председатель Профессионального союза писателей России Андрей Николаевич Красильников высказал несколько критических замечаний по поводу активного участия Администрации Президента РФ в законотворческом процессе на стадии определения целесообразности принятия тех или иных законодательных актов, а также обозначил важнейшие цели обсуждаемого закона. По словам А.Н. Красильникова, творческие работники являются "социальным меньшинством", так как являются сравнительно небольшой общественной группой, чья профессиональная деятельность осуществляется в сфере творчества. Поскольку данная категория не наделяется действующим законодательством определенным правовым статусом (предприниматель, пенсионер), отсутствуют конкретные гарантии конституционных прав и свобод. Создание таких гарантий – основная цель обсуждаемого закона, который должен предусмотреть конкретные правовые механизмы реализации конституционных положений в отношении творческих работников. Принятие новых отраслевых законодательных актов идет по пути создания отсылочных норм, которые предусматривают наличие специального закона. Отсутствие легального определения творческого союза нередко приводит к неопределенности, например, в области налоговых правоотношений. Таким образом, задачей разработчиков закона является создание четкой терминологии. А.Н. Красильников указал на необходимость определения специфики творческого союза как вида общественного объединения. По его мнению, нелепо подходить к творческому союзу как к объединению лиц, имеющих статус творческих работников. Необходимо дать самим союзам возможность устанавливать критерии своего членства. В выступлении была также проанализирована деятельность специальной комиссии, работающей над законопроектом. В процессе работы комиссии были учтены все двенадцать замечаний Президента, однако отсутствие конкретных формулировок, нежелание вносить поправки в действующее законодательство и фактический отказ представителей Государственно-правового управления работать в составе комиссии значительно затрудняют достижение результата, приемлемого для всех.

Резкой критике подверг обсуждаемый закон помощник председателя Московского союза художников Анатолий Николаевич Песков. По его мнению, закон в нынешнем варианте может быть только вреден для творческих работников, так как защита прав и интересов – это функция профсоюзов. Сведение роли творческих союзов к защите прав своих членов было оценено как умаление значимости этих объединений. По словам А.Н.Пескова, творческий союз должен стать носителем социальной культуры, осуществлять идеологическую и воспитательную функции, и по своему статусу он ближе к религиозной организации, так как тоже действует в духовной сфере общественной жизни. Определение творческого работника как лица, получающего от своего творчества доход, – абсурдно, так как не отражает сущности самой деятельности. А.Н. Песков заявил, что считает невозможным дать какое-либо легальное определение творческой деятельности и творческому работнику и негативно оценил попытку урегулировать данные отношения путем установления "периодов творческой деятельности".

Помощник председателя Московского союза художников Олег Николаевич Лошаков поддержал точку зрения коллеги и подчеркнул чрезвычайную важность обсуждаемой проблемы. Самой значимой особенностью творческой деятельности художника он назвал тот факт, что оборудование необходимого рабочего места (мастерская, материалы, поездки на этюды) осуществляется только за счет собственных средств. Занятие творчеством не направлено непосредственно на получение дохода, а обусловлено стремлением к созданию новых произведений. Предпринятая в законе попытка установления так называемых "периодов творческой деятельности" заслуживает негативной оценки, так как не решает возникающих проблем. По словам О.Н. Лошакова, на сегодняшний день творческие союзы лишены юридической базы, так как единственный закон об общественных объединениях не был рассчитан на специфику таких организаций. Проведенная за последние годы реорганизация предприятий, обеспечивающих творческую деятельность, не вызвала каких-либо улучшений и привела к начавшейся между союзами борьбе за помещения и имущество. Скорейшее принятие закона о творческих работниках и их союзах – единственная возможность навести порядок в соответствующей сфере. Основой данного закона должно стать ограничение на свободное создание творческих союзов и установление критериев, соответствующих статусу творческого работника. По мнению О.Н. Лошакова, данное положение не нарушает права и свободы граждан, а основывается на приоритете духовного и культурного развития общества.

Целый ряд предложений по дальнейшей работе над обсуждаемым законом прозвучал в выступлении президента МОА "Союз дизайнеров" Андрея Леонидовича Бобыкина. По его словам, творческие работники – огромный идеологический потенциал страны – оказались выброшенными из жизни нашего государства, хотя уже давно все остальные страны СНГ приняли соответствующее законодательство. Законопроект необходимо переработать заново, исходя прежде всего из потребности урегулировать взаимоотношения творческого работника с государством, определить правовой статус творческих союзов и их членов. По мнению А.Л. Бобыкина, подобно тому как Министерство культуры осуществляет работу с соответствующими организациями и учреждениями, на творческие союзы возложена работа по взаимодействию с писателями, художниками, композиторами и т.п. Однако никакой помощи и поддержки от государственных органов пока не существует. В выступлении указывалось, что основной задачей разработчиков законопроекта является подтверждение особого характера творческой деятельности и определение ее некоммерческой природы. Закон должен содержать в себе нормы, устанавливающие гарантии деятельности творческих союзов, дать возможность творческим работникам платить взносы в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования, а также урегулировать имущественные отношения с государством. В то же время нужно не "засорять" закон невыполнимыми обещаниями и декларациями, а сформулировать государственные гарантии четко и недвусмысленно.

Юрист Союза художников России Елена Васильевна Тулякова указала на необходимость существования консолидированного закона, регулирующего статус творческих работников и их объединений и содержащего необходимые формулировки и определения. По ее мнению, отраслевое законодательство не способно в должной мере отразить всю специфику данной сферы общественной жизни. Несмотря на то что разработать универсальное понятие творческой деятельности практически невозможно, закон должен устанавливать ее характерные особенности и признаки. На первом этапе творческие союзы должны сами прийти к единому мнению в отношении тех критериев, на основе которых то или иное лицо будет признаваться творческим работником, и сформулировать соответствующие предложения. Е.В. Тулякова особо подчеркнула, что ни Государственная Дума, ни Администрация Президента не могут решить эту проблему самостоятельно.

В выступлении председателя комиссии по культуре Московской городской Думы Евгения Владимировича Герасимова также прозвучало мнение о целесообразности принятия обсуждаемого закона как самостоятельного нормативного акта. С его точки зрения, невозможно приравнивать творческого работника к предпринимателю. Для переработки существующего законопроекта необходимо создать представительную рабочую группу, основной задачей которой станет решение вопроса об определении критериев и признаков творческой деятельности. Кроме того, Е.В. Герасимов констатировал отсутствие даже самых минимальных льгот в области культуры и искусства, а также подтвердил готовность комиссии по культуре Мосгордумы участвовать в дальнейшей работе над законом.

По мнению Председателя Союза переводчиков Леонида Ошеровича Гуревича, в современной России люди культуры остаются единственной категорией граждан, которой законодательно не гарантированы основные конституционные права и свободы. Задача разработчиков закона – обеспечить творческим работникам нормальный социальный и профессиональный статус, причем основы этого закона должны быть сформулированы самими творческими союзами, которые лучше, чем кто-либо, знают данную проблематику. Л.О. Гуревич подчеркнул, что принятие закона в том или ином виде даст ответ на вопрос, готово ли государство предоставить творческим работникам твердые правовые гарантии их деятельности, которые в дальнейшем будут отражены в трудовом и социальном законодательстве. Принятие данного закона неизбежно стимулирует активную работу по его совершенствованию, позволит оценить эффективность практического применения его положений. В выступлении отмечалось, что разработчики закона никогда не ставили своей целью "загнать" всех творческих работников в союзы, а пытались создать условия для полноценной реализации творческой личности. В заключение Л.О. Гуревич выразил пожелание об объединении усилий Государственной Думы и Администрации Президента при подготовке нового варианта рассматриваемого закона.

Секретарь Союза писателей России Лариса Георгиевна Баранова-Гонченко посетовала на недостаточное внимание государства к проблемам культуры и высказала мнение о том, что недоверие власти к способности творческих союзов влиять на общественное мнение еще не изжито. По ее словам, творческая деятельность по своей сути не может быть направлена на извлечение прибыли и расцениваться в законодательстве как коммерческая. Выступавшая заметила также, что при разработке обсуждаемого закона необходимо учитывать уже имеющийся дореволюционный и советский опыт организационно-правового обеспечения творческой деятельности.

Сосредоточить все усилия по работе над законом в рамках Министерства культуры предложила заместитель министра культуры РФ Екатерина Эдуардовна Чуковская. По ее мнению, форма законодательного регулирования – отдельный закон или дополнения в отраслевое законодательство – не имеет принципиального значения, так как самым важным представляется тем или иным способом заполнить существующие пробелы в законодательстве. Как на пример удачного ограничения процесса творчества жесткими рамками права, Е.Э. Чуковская сослалась на Закон РФ "Об авторских и смежных правах", где удалось снять все имеющиеся противоречия.

Подводя итоги обсуждения, заместитель начальника Главного государственно-правового управления Президента РФ Гарри Владимирович Минх обозначил два уровня проблем в работе над проектом обсуждаемого закона. Первый включает в себя содержательные моменты, такие как определение понятий и формулировок, вопросы финансирования и имущественных отношений, регулирование трудовой деятельности, социальной защиты и пенсионного обеспечения. Второй уровень составляют вопросы организации законотворческой деятельности. По мнению Г.В. Минха, необходимо начать работу над новым вариантом закона и при его обсуждении выйти за пределы специальной комиссии, созданной для доработки существующей редакции. Принятие целого ряда новых законов в области социальной защиты, трудовых отношений и пенсионного обеспечения требует коренного пересмотра положений законопроекта. Г.В. Минх отметил огромный положительный эффект состоявшегося обсуждения и заметил, что по его итогам могут быть приняты рекомендации о создании творческого коллектива, который возьмет на себя функции по разработке будущего закона. Была подтверждена значительная роль в этом процессе и самих творческих союзов.

В заключение вице-президент Фонда развития парламентаризма в России Андрей Александрович Захаров отметил, что если всякий закон – это плод общественного компромисса, то состоявшаяся дискуссия представляет собой значительный шаг к такому компромиссу. В ходе обсуждения было признано, что законодательное регулирование творческой деятельности принципиально необходимо, обозначены реальные перспективы разработки и принятия закона, а также выделен целый ряд проблем, которые необходимо разрешить в первоочередном порядке.

Егор Дорошенко, эксперт Фонда развития парламентаризма в России


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin