Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Программа и список участников "круглого стола"
Пресса о "круглом столе"

Отчет о работе круглого стола "Местное самоуправление и федерализм в России: перспективы законотворчества"

20 февраля Фонд развития парламентаризма в России при поддержке Региональной общественной организации "Открытая Россия" провел круглый стол на тему: "Местное самоуправление и федерализм в России: перспективы законотворчества". Мероприятие состоялось накануне первого чтения законопроекта в Государственной Думе. В экспертной дискуссии приняли участие представители Главного государственно-правового управления Президента РФ, Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Министерства экономического развития и торговли РФ, Конституционного Суда РФ, специалисты Московской государственной юридической академии, Института государства и права и Института социологии РАН. Основными направлениями дискуссии стали: актуальность реформы местного самоуправления, проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, а также ответственность органов местного самоуправления.

В выступлении юриста-советника Фонда развития парламентаризма в России Егора Николаевича Дорошенко были намечены важнейшие проблемные положения рассматриваемого проекта федерального закона. Было отмечено, что основными целями реформы местного самоуправления являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. Е.Н. Дорошенко пояснил, что законопроект значительно модифицирует существующую территориальную организацию местного самоуправления, по-новому разграничивает полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределяет полномочия внутри системы местного самоуправления) и содержит основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых муниципальными органами. По словам Е.Н. Дорошенко, особое значение реформы местного самоуправления как одной из основ демократического строя предъявляет повышенные требования к качеству законодательных решений, предлагаемых авторами проекта. Поэтому, отметив в целом верную направленность реформы законодательства о местном самоуправлении, выступающий обратил внимание участников обсуждения на наличие в проекте существенных недостатков. В частности, с точки зрения Е.Н. Дорошенко, практическое применение положений проекта о межселенной территории может создать условия, при которых население, проживающее на данной территории, практически полностью лишится экономической и институциональной основы для решения вопросов, относящихся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов (социально-культурное обслуживание, строительство местных коммуникаций и т.п.). Особое внимание Е.Н. Дорошенко уделил предложенному в проекте федерального закона институту временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. По его мнению, полная и всесторонняя оценка целесообразности введения "внешнего управления" и его соответствия нормам Конституции и международного права приводит к выводу о том, что механизм государственного вмешательства в решение вопросов местного значения должен быть использован лишь при наличии чрезвычайных обстоятельств, связанных с защитой основ конституционного строя и обеспечением безопасности государства.

По словам главного консультанта по вопросам местного самоуправления Центра фискальной политики Виталия Алексеевича Черникова, причиной, по которой разработчикам законопроекта не удалось избежать многих существенных его недостатков, явился тот "кабинетный" режим, в котором шла его разработка в последние месяцы. Тем не менее, как отметил В.А. Черников, почти все позитивные нововведения проекта могли быть реализованы не федеральным законодателем, а на уровне субъектов РФ, что уже было сделано в целом ряде регионов. В выступлении подчеркивалось, что итоговый текст проекта существенно отходит от той концепции, которая изначально была положена в его основу, и не в состоянии решить ряд задач, поставленных в этой концепции. Говоря о структуре органов местного самоуправления, В.А. Черников обратил внимание участников круглого стола на предложенную законопроектом идею увеличения численности депутатов представительного органа при одновременном установлении запрета на осуществление полномочий на постоянной основе. С одной стороны, данное положение ставит своей целью не допустить избрания в качестве депутатов лиц, стремящихся таким образом лишь к получению особых социальных гарантий. С другой стороны, уменьшена потенциальная возможность криминализации местных представительных органов. В качестве существенного недостатка проекта В.А. Черников выделил отсутствие ограничения в отношении выборов по системе относительного большинства, что, в частности, не всегда позволит осуществить избрание легитимных местных властей. Было указано, что законопроект не оговаривает возможность применения системы пропорционального представительства политических партий, несмотря на то, что федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан предоставляет такую возможность. Кроме того, указывалось, что пропорциональная система выборов фактически исключает применение процедуры отзыва депутата. Также В.А. Черников сделал вывод о наличии в положениях проекта о представительных органах местного самоуправления арифметических ошибок. Так, при наличии определенных особенностей территориальной организации муниципального района (например, если в его составе находится 3 поселения) и при условии формирования представительного органа района из депутатов представительных органов соответствующих поселений возникает необходимость делегирования в район половины общего числа депутатов каждого представительного органа поселения. По словам В.А. Черникова, в части регулирования финансовых основ местного самоуправления нормы законопроекта перегружены деталями, и их восприятие существенно затруднено. Среди значительных проблем реформы в выступлении были выделены также фактическая зависимость поселений от муниципальных районов, осуществляющих бюджетное выравнивание, вопрос о преобладании в представительном округе муниципального района депутатов от городских или сельских поселений, а также введение в структуру муниципальных органов местной администрации, возглавляемой руководителем-профессионалом. Особенно подчеркивалось, что концепция "наемного менеджера" была не в полной мере реализована в итоговой редакции проекта, несмотря на то, что его положения предусматривают обязательную конкурсную процедуру, а также федеральные, региональные и местные требования к деятельности главы администрации. В случае, когда глава муниципального образования будет совмещать свою должность с исполнением обязанностей руководителя администрации, данные требования на него распространяться не будут. В заключение В.А. Черников коснулся темы содержащегося в проекте механизма "внешнего управления". По его мнению, законодатель отказывает гражданам в праве самостоятельно оценить деятельность органов местного самоуправления. В качестве положительного примера был приведен соответствующий опыт Бельгии, где законом в некоторых случаях установлены ограничения деятельности местных властей, однако не предусмотрена принудительная передача полномочий.

В выступлении первого заместителя начальника управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы Алексея Олеговича Александрова было подчеркнуто, что лишь два десятка регионов могут быть "подстроены" под представленную редакцию законопроекта, а смена системы местного самоуправления инициирует процесс передела собственности. "Та местная власть, которая только начала вставать на ноги, будет уничтожена", – заключил выступающий. А.О. Александров отметил, что в ведении субъектов РФ остается только установление границ муниципальных образований. В соответствии с положениями законопроекта регионы фактически исключаются из процесса организации местного самоуправления. И это несмотря на то, что особенности каждого региона должны быть учтены наиболее полно. По словам А.О. Александрова, название законопроекта не соответствует его содержанию, которое выходит за рамки установления общих принципов. Некоторые проблемные моменты, затронутые в выступлении, касались организации местного самоуправления в городах федерального значения. Так, в соответствии с Конституцией и налоговым законодательством местные налоги и сборы отнесены к ведению муниципальных властей. Тем не менее, как отметил А.О. Александров, существенное различие доходов муниципальных образований Москвы от налога на рекламу (доходы центральных районов значительно выше) требует перераспределения средств соответствующих поступлений между местными бюджетами. В выступлении были также подвергнуты критике положения законопроекта о создании в городах федерального значения общегородского органа местного самоуправления. Так, было указано, что в соответствии с Конституцией каждый субъект РФ имеет свои законодательные и исполнительные органы государственной власти. Однако ст. 79 законопроекта предлагает, что отдельные государственные полномочия будут осуществляться общегородским муниципальным органом. По словам А.О. Александрова, Москва как субъект РФ фактически теряет право на полноценное осуществление правового регулирования и принятие нормативных актов.

Начальник отдела по проблемам местного самоуправления Администрации Президента РФ Андрей Александрович Замотаев указал собравшимся на необходимость тщательного анализа норм Конституции. Как было отмечено, в соответствии с положениями ст. 18 деятельность всех органов публичной власти подчинена целям, связанным с защитой прав и свобод гражданина. Осуществление властных полномочий, по словам А.А. Замотаева, должно быть подчинено решению только одной задачи – обеспечению достойного уровня жизни граждан. Таким образом, можно говорить лишь о специфике решения этого ключевого вопроса на разных уровнях. В выступлении констатировалось, что споры о природе местного самоуправления до сих пор не утихают, несмотря на то, что сам термин существует в российском законодательстве 15 лет. По мнению А.А. Замотаева, хотя органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, они реализуют государственные функции и являются элементом государственного устройства. В этой связи особо подчеркивалось, что осуществление местного самоуправления – это не только субъективное право населения. Данное понятие А.А. Замотаев определил как сложный феномен, одновременно являющийся и уровнем публичной власти, и механизмом реализации государственной политики, и властью, максимально приближенной к населению. Развитие местного самоуправления, по мнению выступающего, тесно связано с развитием гражданского общества, причем последнее оказывает активное влияние на формирование муниципальной власти. Таким образом, местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Рассматривая проект федерального закона с точки зрения эффективности реализации государственной политики, А.А. Замотаев отметил, что механизмы государственного вмешательства носят не произвольный характер, а направлены на защиту прав граждан. Отвечая на утверждение оппонентов о сокращении самостоятельности муниципальных органов в результате детального федерального регулирования, выступающий подчеркнул, что публичная власть должна реализовываться только в рамках четких процедур. Положительно были оценены нормы проекта, подробно описывающие механизмы взаимодействия с органами государственной власти. Говоря о правовых основах структуры органов местного самоуправления, А.А. Замотаев напомнил участникам круглого стола о том, что в это понятие включается не только перечень органов, но и их внутренняя организация. Поэтому установление минимального круга полномочий соответствует задачам федерального регулирования и не препятствует свободному и самостоятельному решению вопросов местного значения. В качестве позитивных примеров взаимодействия муниципальной власти с гражданским обществом были указаны введенный законопроектом институт публичных слушаний, а также закрепление в проекте права территориального общественного самоуправления представлять и защищать интересы всего населения. Комментируя позвучавшее мнение о выходе предмета регулирования законопроекта за пределы общих принципов организации местного самоуправления, А.А. Замотаев подчеркнул, что Конституция РФ предусматривает федеральные гарантии самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что требует от законодателя принятия достаточно жестких норм. Кроме того, регулирование прав и свобод граждан, по словам А.А. Замотаева, также относится к федеральной компетенции и должно быть реализовано в рассматриваемой сфере. В заключение выступающий затронул проблему организации местного самоуправления в городах федерального значения. По его мнению для разрешения коллизий, вызванных спецификой данных регионов, необходимо признать право государственной власти на самостоятельное регулирование целого ряд вопросов местного значения. При этом разграничению подлежат не предметы ведения, а соответствующие полномочия органов власти.

О собственном опыте организации местного самоуправления поведал участникам круглого стола первый заместитель председателя Комитета СФ по вопросам местного самоуправления Леонид Юлианович Рокецкий. По его мнению, поселенческий принцип, положенный в основу положений законопроекта о территориальной организации муниципальных образований, заслуживает позитивной оценки. Было отмечено, что местное самоуправление – это один из видов публичной власти, и процесс его учреждения и преобразования носит "революционный" характер. По словам Л.Ю. Рокецкого, для эффективного решения вопросов местного значения необходим также переворот в сознании граждан – отказ от социального иждивенчества и осознание собственной ответственности. Л.Ю. Рокецкий подчеркнул, что базовая редакция законопроекта была существенно изменена в процессе доработки – в частности, поправки, внесенные в главу о территориальной организации, фактически перечеркнули концепцию документа. Речь идет о появлении в тексте проекта района как муниципальной территориальной единицы. В выступлении были подвергнуты критике предложения разработчиков законопроекта о передаче функций по охране общественного порядка на районный уровень. По мнению Л.Ю. Рокецкого, осуществление местного самоуправления на уровне района – это компромисс, не соответствующий поставленным задачам. Внимание участников обсуждения было обращено на отсутствие в проекте положений о государственном инспектировании. Л.Ю. Рокецкий подверг резкой критике предлагаемое исключение из круга полномочий органов местного самоуправления вопросов организации школьного образования. По его мнению, контроль за соблюдением единых образовательных стандартов должен осуществляться государственным инспектором. В выступлении были также затронуты проблемы, связанные с демаркацией границ между муниципальными образованиями, которые в настоящее практически отсутствуют. Их создание потребует значительных расходов. Л.Ю. Рокецкий подчеркнул, что не видит необходимости в выделении межселенных территорий, а также не считает обязательным включать каждое поселение в состав муниципального района. В качестве важнейшего направления реформы местного самоуправления в выступлении было отмечено предложение о передаче на муниципальный уровень 100% поступлений от сбора подоходного налога. Л.Ю.Рокецкий признал, что развитие и укрепление местного самоуправления не одобряется подавляющим большинством губернаторов, однако именно их политическая воля является решающим фактором в этом процессе. По словам выступающего, ситуация может измениться по истечении переходного периода, а также в результате повышения роли областных представительных органов. Кроме того, Л.Ю. Рокецкий с сожалением констатировал равнодушное отношение к проблемам развития местного самоуправления со стороны федеральных министерств. По его мнению, принятие нового закона станет первым этапом муниципальной реформы в нашей стране. Важность данной реформы лишний раз подтверждается примером ряда государств, где укрепление местного самоуправления стало основой экономического роста.

Депутат Законодательного Собрания Красноярского края Алексей Михайлович Клешко в качестве главного недостатка предлагаемой в проекте двухуровневой системы организации местного самоуправления отметил значительное ущемление прав и полномочий муниципальных органов на уровне поселений. В качестве положительного примера был приведен опыт Эвенкийского автономного округа, где при небольшом количестве муниципальных образований были упразднены районы. Резкой критике было подвергнуто стремление разработчиков законопроекта начать процесс становления местного самоуправления с самого начала и "перепахать заново" даже успешно развивающиеся "ростки" муниципальной власти. А.М. Клешко отметил, что введение в действие положений проекта потребует значительных расходов, связанных с образованием новых муниципальных образований и изменением границ уже существующих. Было указано, что установление количества депутатов представительных муниципальных органов не относится к гарантиям местного самоуправления и находится за рамками федеральной компетенции. По словам А.М. Клешко, отношения между уровнями государственной власти в федеративном государстве "должны строиться на доверии". Выступающий подчеркнул, что принятие нового закона не создает уверенности в том, что существующие проблемы будут решаться более грамотно и эффективно.

В выступлении ведущего научного сотрудника Института государства и права РАН Людмилы Евгеньевны Лаптевой было указано на целый ряд недостатков законопроекта. Было отмечено, что в статье о правовых основах местного самоуправления по-прежнему отсутствует упоминание о международных договорах. Кроме того, неудовлетворительно, по мнению Л.Ю. Лаптевой, решены в законопроекте вопросы, связанные с муниципальной собственностью – в федеральном законе необходимо зафиксировать основные положения, определяющие ее специфику. В частности, было предложено установить запрет на распоряжение недвижимым имуществом без соответствующего решения представительного органа. Л.Ю. Лаптева обратила внимание участников обсуждения на отсутствие в проекте возможности принятия устава муниципального образования на референдуме. Говоря о возможности изъятия отдельных полномочий органов местного самоуправления, Л.Ю. Лаптева признала необходимым разработать более демократический механизм данной процедуры, а также рассмотреть возможность передачи полномочий в судебном порядке. По ее словам, в настоящее время муниципальные органы сталкиваются со значительной кадровой проблемой, связанной с нехваткой подготовленных специалистов на уровне сельских поселений.

Заместитель начальника управления развития местного самоуправления Министерства экономического развития и торговли РФ Сергей Николаевич Мирошников выступил от имени разработчиков проекта федерального закона. Он отметил, что разработка основных положений проходила в нелегких условиях активного обсуждения и оппонирования. Было указано, что итоговый вариант закона является трудным для восприятия, так как ряд вопросов регламентирован в нем весьма подробно. С.Н. Мирошников признал, что действующий федеральный закон носит более либеральный и демократичный характер, однако практика его реализации не позволяет говорить об успешном решении поставленных в нем задач. Статистические данные, приведенные С.Н. Мирошниковым, свидетельствует о негативной тенденции – за последние пять лет число муниципальных образований уменьшилось на 15%. Кроме того, речь шла о ликвидации местного самоуправления на уровне поселений, сокращении круга полномочий муниципальных органов и отсутствии удовлетворительного финансирования. По мнению С.Н. Мирошникова, представленная редакция федерального закона должна противостоять этой тенденции. Было указано, что повышение детальности норм закона и избыточное регламентирование важнейших вопросов обусловлено необходимостью установления реальных гарантий осуществления местного самоуправления на всей территории РФ. В связи с этим было увеличено количество муниципальных органов и более четко разграничены их полномочия. Однако С.Н. Мирошников особо подчеркнул, что перечень создаваемых органов является открытым, что оставляет все возможности свободного и самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Выступающий также пояснил, что принятие данного федерального закона повлечет за собой изменение налогового и бюджетного законодательства, а также вызовет необходимость изменения более 200 отраслевых законодательных актов. Прежде всего речь идет о принятии изменений и дополнений в законы, регулирующие расходные полномочия органов местного самоуправления. Созданы рабочие группы, перед которыми поставлены задачи по подготовке новых редакций федеральных законов в сфере правоохранительной деятельности, здравоохранения, образования и т.д. Отвечая на вопросы участников обсуждения, С.Н. Мирошников указал, что появление в проекте детальных норм, регулирующих финансовые основы местного самоуправления, обусловлено необходимостью задать направления для дальнейшего реформирования законодательства. Было отмечено, что схема бюджетных отношений между регионами и федеральным центром будет построена на основе сходных принципов. С.Н. Мирошников пришел к выводу, что реализация представленного проекта будет существенно затруднена. В частности, потребуется внесение поправок в региональное законодательства. По оценке С.Н. Мирошникова, число муниципальных образований должно увеличиться в два раза и достигнуть 28–32 тысяч, что, однако, не приведет к росту аппарата муниципальных служащих. В заключение С.Н. Мирошников отметил позитивное значение организованного экспертного обсуждения и призвал коллег к совместному решению проблемных вопросов.

В выступлении члена комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Вадима Николаевича Бондаря прозвучало мнение о неизбежности наступления "смуты" как следствия принятия нового федерального закона в связи с предстоящим пересмотром границ и переделом собственности. Выступающий пояснил, что переходные положения законопроекта содержат условия для возникновения фактического двоевластия вновь созданных и еще не расформированных органов местного самоуправления. По мнению В.Н. Бондаря, процесс передачи полномочий и передачи объектов собственности неизбежно приведет к массовым задержкам заработной платы, неисполнению бюджетных обязательств, расхищению собственности и т.п. В.Н. Бондарь напомнил собравшимся, что первоначальной задачей, поставленной перед комиссией Козака, было уточнение разграничения полномочий между различными уровнями власти, однако вместо этого было принято решение о подготовке нового базового федерального закона. Особо подчеркивалось, что существующие проблемы развития местного самоуправления должны решаться путем более активной реализации положений действующего закона, которые на практике не выполняются. Кроме того, В.Н. Бондарь отметил, что рассматриваемый проект не содержит решения проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения. В выступлении прозвучало мнение о декларативности положенного в основу территориальной организации местного самоуправления поселенческого принципа – на уровне поселений почти не остается значительных полномочий. По выражению В.Н. Бондаря, "район – это не совсем местное самоуправление". Было высказано предположение о том, что предложенная система местного самоуправления содержит условия для "вымирания" поселений как территориальных муниципальных единиц по экономическим причинам. Кроме того, выступающий подчеркнул, что проект федерального закона значительно удаляет население от решения местных вопросов – в частности, к этому приведет увеличение количества депутатов представительно органа. В.Н. Бондарь заметил, что у депутатов просто не хватит времени на то, чтобы одновременно "разбираться с бюджетом" и проводить встречи с избирателями. Критические оценки прозвучали в отношении таких особенностей законопроекта, как сосредоточение важнейших полномочий на районном уровне и чрезвычайно высокий уровень государственного вмешательства. Внимание участников круглого стола было обращено на то, что законопроект ни при каких условиях не предусматривает возможности отказа органов местного самоуправления от выполнения делегированных государственных полномочий. Кроме того, в проекте фактически отсутствуют механизмы ответственности муниципальных органов перед населением. В.Н. Бондарь выступил с предложениями о существенной доработке текста проекта в рамках процедуры второго чтения в целях придания ему эволюционного начала, а также о необходимости скорейшего принятия изменений и дополнений в бюджетное и налоговое законодательство.

Председатель Вологодской городской Думы Александр Николаевич Лукичев, сославшись на многолетний опыт работы в органах местного самоуправления, признал, что действующий федеральный закон не позволяет повысить эффективность власти и решить проблемы межбюджетных отношений. По его мнению, несмотря на то, что представленный проект содержит целый ряд недостатков, существует объективная необходимость решения ряда вопросов "сверху" – путем принятия нового федерального закона. А.Н. Лукичев отметил, что отсутствие подготовленных изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы является существенным недостатком законодательной реформы местного самоуправления. В то же время, А.Н. Лукичев положительно оценил предложенный в проекте переходный период, однако заметил, что у муниципальных органов не будет стимула активно заниматься решением экономических проблем. Особо подчеркивалось, что обязательными условиями успешной доработки проекта являются привлечение общественного внимания и проведение различных экспертных обсуждений.

По мнению заведующего сектором Института государства и права РАН Алексея Станиславовича Автономова, все многообразие потенциала местного самоуправления не может быть "втиснуто" в рамки рассматриваемого проекта. А.С. Автономов предположил, что положения закона не будут реализованы в полной мере. Отвечая на прозвучавшие в адрес проекта упреки в сложности текста и его недоступности для понимания, А.С. Автономов назвал сложность закона его несомненным достоинством. В то же время, по его мнению, поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления должен носить рамочный характер. Было указано, что детальное регулирование данного вопроса не позволит применить закон к целому ряду регионов. А.С. Автономов с сожалением констатировал, что средства на развитие муниципальных властей поступают, в основном, из фондов зарубежных организаций. В качестве неотъемлемых гарантий местного самоуправления были выделены не только федеральные нормы прямого действия, но и методическая и организационная помощь, оказываемая на местном уровне. В заключение А.С. Автономов затронул тему государственного вмешательства в деятельность местного самоуправления и подчеркнул, что государственный контроль не должен заменить собой мнение и решения населения.

Закрывая заседание круглого стола, первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России Андрей Александрович Захаров подчеркнул, что экспертам удалось внести значительный вклад в доработку проекта федерального закона. Учитывая, что следующим этапом реформы станет совершенствование закона в рамках процедуры второго чтения, предложения и замечания, высказанные в ходе дискуссии, было бы целесообразно учесть в ходе дальнейшей работы.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin