Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Программа и список участников "круглого стола"
Пресса о "круглом столе"

"Российское законодательство о противодействии коррупции: перспективы развития"

26 марта в рамках проекта "Законотворчество" Фонд развития парламентаризма в России при поддержке Региональной общественной организации "Открытая Россия" провел круглый стол на тему: "Российское законодательство о противодействии коррупции: перспективы развития". В экспертной дискуссии приняли участие депутаты Государственной Думы, представители Главного Государственно-правового управления Президента РФ, Верховного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, специалисты Московской государственной юридической академии и Высшей школы экономики, а также сотрудники ряда общественных организаций.

Юрист Фонда развития парламентаризма Егор Николаевич Дорошенко начал свое выступление с попытки четко определить предмет обсуждения. По его мнению, к сфере противодействия коррупции в равной степени можно отнести и нормы об основах конституционного строя, и уголовное законодательство, и ряд институтов гражданского права, что лишний ряд свидетельствует о комплексном характере коррупционных явлений. Как было отмечено, основной задачей, обозначенной разработчиками проекта федерального закона "О противодействии коррупции", явилась консолидация правовых средств, направленных на предупреждение и расследование коррупционных правонарушений. Так, в законопроекте предложено определение коррупции, которое в настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует. Однако, как считает Е.Н. Дорошенко, данное определение неконкретно, так как указывает только на противоправный характер действий субъектов и не позволяет выделить иные существенные признаки этого явления. Е.Н. Дорошенко указал также на появление в законопроекте специального субъекта ответственности за совершение коррупционных правонарушений, что противоречит концепции российского уголовного законодательства, – субъект преступления является неотъемлемым элементом состава преступления и устанавливается в Уголовном кодексе. Касаясь проблемы разработки в проекте принципиально новых мер, позволяющих органам государственной власти и институтам гражданского общества эффективно противодействовать коррупционным явлениям, эксперт обратил особое внимание на учреждение механизмов общественного и парламентского контроля за действиями правоохранительных органов по расследованию преступлений. В частности, речь шла о вмешательстве комитетов и комиссий Государственной Думы в процесс предварительного расследования, что, по словам выступающего, "недопустимо и даже опасно". Е.Н. Дорошенко также пояснил, что предусмотренные проектом ограничения для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, представляют собой либо "откровенные декларации", либо "вольный пересказ" положений действующего законодательства о государственной службе. В выступлении было также подвергнуто критике предложение разработчиков законопроекта о создании консультативных органов, осуществляющих контроль за назначением лиц на государственные должности и антикоррупционный мониторинг законодательства. С точки зрения Е.Н. Дорошенко, соответствующие положения проекта не соответствуют конституционно-правовому статусу Президента РФ и Председателя Правительства РФ. Более того, идею создания специальных комиссий и советов, наделенных отдельными функциями в области противодействия коррупции, выступавший оценил как "сомнительную", так как статус консультативного органа не позволяет говорить о его независимости. Особое внимание в выступлении было уделено положениям проекта о ликвидации юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений. Выступающий пояснил, что идея применения мер уголовной ответственности к организациям уже давно обсуждается в отечественной правовой теории, что связано с необходимостью совершенствования уголовного законодательства в сфере борьбы с организованной преступностью. Однако, как считает Е.Н. Дорошенко, вариант, предложенный разработчиками законопроекта, нельзя признать оптимальным. Термин "причастность", использованный в качестве основания принятия решения о ликвидации организации, не имеет четкого юридического значения и противоречит положениям Гражданского кодекса, которые исчерпывающе регламентируют порядок и условия ликвидации юридического лица по решению суда. Е.Н. Дорошенко сделал вывод о том, что редакция проекта федерального закона, принятая в первом чтении, не имеет собственного предмета регулирования и носит декларативный характер. "Половина норм проекта воспроизводит действующие нормы или содержит ссылки на них, а половина – провозглашает довольно неопределенное намерение государства бороться с коррупцией", – заключил эксперт. В выступлении неоднократно подчеркивалось, что разработчики законопроекта не справились с задачей разработки консолидированного закона, который мог бы заложить основы соответствующей отрасли законодательства. В заключение Е.Н. Дорошенко высказал несколько общих соображений, касающихся перспектив законотворческой деятельности и правоприменительной практики в области противодействия коррупции. В частности, по его словам, существенно снизилась эффективность работы правоохранительных органов: если в 1980 году по делам, связанным со взятками, было осуждено 6000 лиц, то в 1996 году число осужденных составило лишь 1250 на фоне значительного роста количества подобных преступлений. Е.Н. Дорошенко признал, что в настоящее время в российском законодательстве, к сожалению, практически отсутствуют эффективные запреты на участие должностных лиц в предпринимательской деятельности. Тем не менее анализ мировой практики показывает, что именно этот аспект развития законодательства о противодействии коррупции является ключевым. В заключение Е.Н. Дорошенко затронул проблему законодательного запрета на провокацию взятки, установленного в ст. 304 Уголовного кодекса, и отметил, что данная статья существенно ограничивает возможности правоохранительных органов по пресечению коррупционных правонарушений. В подтверждение своего мнения Е.Н.Дорошенко сослался на опыт США, где провоцирующие действия правоохранительных органов широко распространены и разрешены законодательством.

Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам федерации и региональной политике Владимир Николаевич Лысенко отметил пристальное внимание общества к проблеме коррупции и упомянул о создании Национального антикоррупционного комитета, а также заверил собравшихся, что Государственная Дума не остается в стороне от данной тематики. По мнению В.Н. Лысенко, коррупция является главной причиной неэффективности российского государства, и пока система государственного управления не будет существенно изменена, пока государство не будет тесно взаимодействовать с гражданским обществом, данную проблему решить невозможно. В этой связи депутат отметил важность разработки и принятия нового федерального закона о государственной службе, который был внесен в Государственную Думу Президентом РФ и призван реформировать "гигантскую структуру нашего чиновничества, которая душила и душит большинство реформ и полезных преобразований в нашей стране". Однако В.Н. Лысенко с сожалением признал, что документ практически полностью сохраняет систему государственной службы, которая существовала в стране последние семьдесят лет, и не позволит "поставить чиновника на службу гражданскому обществу". По мнению выступающего, проблема коррупции может быть решена путем введения политической конкуренции в государственном аппарате на основе европейских и американских моделей. С точки зрения В.Н. Лысенко, это позволило бы политическим партиям осуществлять эффективный контроль за государственной службой и предавать гласности все выявленные недостатки. В выступлении подчеркивалось, что лишь 20% заработка чиновника зависят от результатов его работы, стимулирование государственных служащих, направленное на достижение конкретных результатов, фактически отсутствует, а финансирование ведомств осуществляется только на основе штатной численности. Стремление зафиксировать в законопроекте повышенные социальные гарантии государственных служащих, по словам В.Н. Лысенко, приведет лишь к сохранению существующего кадрового состава и не позволит выстроить государственный аппарат, исходя из конкретных задач. В выступлении депутата была озвучена идея активного трехстороннего взаимодействия гражданского общества, бизнеса и власти по аналогии с Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений. В.Н. Лысенко также сделал вывод о невозможности подготовки и принятия рациональных законодательных предложений в условиях, когда нормотворчество осуществляется исключительно "внутри чиновничества".

В начале своего выступления президент Фонда "ИНДЕМ" Георгий Александрович Сатаров коротко остановился на некоторых вопросах, связанных с обсуждаемым законопроектом. По его мнению, в документе отсутствуют наиболее значимые для подобного законодательства положения, а именно меры по предупреждению коррупции, направленные на борьбу с условиями, ее порождающими. Г.А. Сатаров оценил законопроект в целом как "пустой" и указал на опасность некоторых его положений – в частности, статьи 14, которая, с его точки зрения, вводит в действие новый инструмент конкурентной борьбы в виде ликвидации юридических лиц. Данное мнение было подкреплено яркими примерами использования акционерного законодательства и законодательства о банкротстве в целях недобросовестной конкуренции. Выступающий подчеркнул, что соответствующие положения законопроекта лишь подхлестнут данный процесс и будут использоваться как средство противоправного захвата успешно действующих на рынке предприятий. В связи со сказанным Г.А. Сатаров отверг тезис о "безобидности" представленного законопроекта и отметил, что данный документ не только не противодействует коррупции, но и сам ее порождает. В выступлении также прозвучала уверенность, что проект в его нынешнем виде Президентом РФ подписан не будет. В качестве возможной альтернативы был назван законопроект С.В. Максимова, который, несмотря на целый ряд недостатков, значительно превосходит по содержанию вариант, принятый Государственной Думой в первом чтении. Г.А. Сатаров отметил, что проект Максимова инициирует антикоррупционную политику государства и направлен на борьбу с условиями, порождающими коррупцию, что, по его мнению, является наиболее эффективным. Говоря об общих принципах построения законодательства о противодействии коррупции, Г.А. Сатаров подчеркнул, что коррупция является в настоящее время, скорее, нормой, нежели исключением, что красноречиво характеризует состояние общества, государства и социальных отношений. По его мнению, в этих условиях введение любых ограничительных мер будет приводить лишь к негативным последствиям. Выступающий также подчеркнул, что принятие одного закона не может привести к положительным результатам, так как меры по противодействию коррупции должны содержаться во всех отраслях российского законодательства. В этих целях Г.А. Сатаров указал на необходимость отмены действующих правовых норм, благоприятствующих коррупционным явлениям. В частности, в выступлении был приведен пример значительного роста бытовой коррупции после принятия нового Кодекса об административных правонарушениях. Кроме того, была отмечена необходимость проведения специальной экспертизы нормативных актов, предметом регулирования которых является деятельность правоохранительных органов и организация государственной службы в целом. В завершение Г.А. Сатаров вновь подчеркнул, что основой для разработки законодательства должна быть комплексная государственная антикоррупционная политика, осуществляемая исполнительной властью. "И уже для реализации целей этой политики, для обеспечения механизмов решения поставленных задач принимаются законы", – заключил выступающий.

Член комитета Государственной Думы по безопасности Аркадий Георгиевич Баскаев сообщил, что решение о вынесении проекта на второе чтение еще не принято, и дальнейшая судьба документа пока не определена. Тем не менее депутат положительно оценил сам факт появления в Государственной Думе подобного закона, представляющего собой первый шаг на пути законодательного противодействия коррупции и первую попытку перейти от дискуссий к практическим действиям. А.Г. Баскаев выразил недоумение по поводу поступивших в комитет официальных заключений Правительства РФ и Администрации Президента РФ, которые, по его словам, одновременно упрекают законопроект и в неоправданной жесткости, и в излишней декларативности. Выступающий призвал всех участников круглого стола выступить с конкретными предложениями, и признался, что впервые слышит о нормах законопроекта, предусматривающих возможность ликвидации юридических лиц. А.Г. Баскаев от имени группы разработчиков выразил готовность рассмотреть любые замечания и предложения и подчеркнул, что работа над проектом будет продолжаться в Государственной Думе следующего созыва. В то же время депутат резко осудил тех специалистов, которые выступили с острой критикой в адрес концепции законопроекта и усомнились в необходимости его принятия. Кроме того, А.Г. Баскаев подтвердил, что многие положения проекта депутата Максимова активно использовались экспертной группой, что лишний раз свидетельствует о желании разработчиков учесть все наиболее перспективные идеи и предложения. Однако, заметил выступающий, разработки, представленные депутатами, носили не нормативный а научный характер, что было подтверждено заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы. А.Г. Баскаев сделал вывод о необходимости принятия закона о противодействии коррупции и предложил собравшимся активно участвовать в его разработке.

Первый проректор, заведующий кафедрой государственного управления и экономики общественного сектора ГУ-ВШЭ Лев Ильич Якобсон выразил мнение о бессмысленности принятия отдельного закона о коррупции. По его словам, воздействие необходимо оказывать лишь на причины и условия, способствующие распространению этого явления. Выступающий обратил внимание участников обсуждения на "административный" контекст обсуждаемой проблемы и в этой связи высказал ряд соображения в отношении проекта федерального закона "О системе государственной службы РФ" и проекта федерального закона " О государственной гражданской службе РФ", внесение которых в Государственную Думу произойдет в ближайшее время. Было указано на особую значимость проблемы дополнительных законодательных ограничений для лиц, занимающих должности государственной службы, учитывая, что ограничения, предусмотренные действующим законодательством, хотя и носят конкретный характер, не являются эффективными. По словам Л.И. Якобсона, невозможно привести пример, когда данные законодательные положения так или иначе противодействовали бы коррупции. Выступающий пояснил, что действующие в настоящее время запреты сформулированы таким образом, что в равной степени могут быть применены как в отношении повседневно распространенных, но формально неправомерных действий служащего (например, использование служебной телефонной связи в личных целях), так и в отношении общественно опасных преступный деяний. Л.И. Якобсон указал на существующую практику легальной оплаты незаконных услуг чиновников в виде гонораров за их "творческую" деятельность, однако подчеркнул, что запрет на получение дохода нарушается также и в относительно "безобидных" ситуациях (например, когда государственный служащий за плату везет пассажира). В этой связи выступающий высоко оценил предусмотренный законопроектами о государственной службе переход от перечня запретов к процедурным нормам о конфликте интересов, несмотря на некоторое их несовершенство. В заключение Л.И. Якобсон еще раз подтвердил тезис о необходимости отказа от системы дополнительных ограничений для государственных служащих и провозгласил необходимость реализации принципиально иного подхода, предусматривающего механизмы анализа и разрешения конфликта интересов.

Заместитель председателя комитета Государственной Думы по государственному строительству Асламбек Ахмедович Аслаханов с сожалением признал, что коррупционные отношения являются не только распространенными, но и привычными для общества. По его мнению, закон о противодействии коррупции должен приниматься в едином пакете с новыми законами о государственной службе, о правовой и социальной защите участником уголовного процесса, судей и работников правоохранительных органов. А.А. Аслаханов выразил уверенность в негативных перспективах законопроекта и отметил, что он, скорее всего, не будет принят Государственной Думой. В выступлении отмечалось, что разработчики проекта столкнулись с серьезным противодействием со стороны целого ряда ведомств. Выступающий подчеркнул, что ключевую роль при разработке основных положений антикоррупционного закона должны играть специалисты правоохранительных органов, в чьи обязанности входит борьба с соответствующими преступлениями. Кроме того, было отмечено, что подготовка законопроекта может осуществляться только на основе выраженной политической воли со стороны Правительства РФ и Президента РФ, которые должны проявить заинтересованность в его принятии. Как было указано, в отсутствие такой заинтересованности работа над законом превращается в "борьбу концепций" и "политическое шоу". А.А. Аслаханов с сожалением констатировал, что на словах самыми активными сторонниками принятия закона о противодействии коррупции являются наиболее коррумпированные депутаты.

Член президиума Национального антикоррупционного комитета Кирилл Викторович Кабанов охарактеризовал работу Государственной Думы над законопроектом с помощью термина, используемого в органах государственной безопасности, – "отвлечение на заранее негодный объект". По его словам, еще в 2000 г. Национальным антикоррупционным комитетом были предложены основные направления государственной политики в этой сфере. К.В. Кабанов особо подчеркнул, что в настоящее время отсутствует какой-либо системный подход к противодействию коррупции, важнейшие нормативные документы принимаются по мере их подготовки ведомствами без предварительной экспертной оценки. В выступлении указывалось на необходимость выработки комплексной системы мер по борьбе с коррупцией, на основе которой и будут приниматься те или иные законодательные акты. В частности, К.В. Кабанов признал, что принятие законов о государственной службе не может осуществляться в отсутствие единой концепции административной реформы, которая так и не была озвучена Правительством. Было отмечено, что для эффективного противодействия коррупции в сфере незаконного оборота наркотических средств необходимо принять поправки к 28 законам. По мнению К.В. Кабанова, соответствующие меры, принятые государственной властью, и в частности, создание специального Государственного комитета, также не были основаны на внятной и целостной политике в области борьбы с наркотиками. Выступающий призвал участников обсуждения сосредоточиться на создании концепции, определяющей основные направления противодействия коррупции, и подчеркнул необходимость создания эффективного механизма взаимодействия заинтересованных специалистов.

Старший прокурор Генеральной прокуратуры Игорь Дмитриевич Камынин поведал собравшимся о результатах очередной сессии специального комитета ООН, который занимается разработкой глобальной конвенции о борьбе с коррупцией. Было отмечено, что важнейшим элементом данной конвенции являются меры по предупреждению коррупции. В качестве профилактических мер, рекомендованных к применению в публичном секторе, документ, в частности, называет создание системы, способствующей информационной открытости и предупреждающей возникновение коллизии интересов. И.Д. Камынин указал, что разрешение таких коллизий предлагается осуществлять путем установления обязанности соответствующих должностных лиц по подаче декларации о финансовых интересах: имуществе, долговых обязательствах, источниках доходов и т.п. Выступающий также затронул проблему ответственности юридических лиц и отметил, что законодательство ряда стран рассматривает такую ответственность как уголовную. В качестве эффективной профилактической меры в выступлении был назван институт необоснованного обогащения. И.Д. Камынин пояснил, что международное законодательство возлагает бремя доказывания законности происхождения денежных средств на их собственника в том случае, если официальный доход последнего явно несоразмерен или занижен. По словам И.Д. Камынина, данная мера рассматривается как самостоятельный вид ответственности, результатом применения которой является конфискация имущества, если его происхождение не доказано. Внимание участников обсуждения было также привлечено к проблеме легализации доходов, полученных от коррупционных преступлений. Как пояснил И.Д. Камынин, возвращению в страну происхождения будут подлежать не только доходы от коррупционных преступлений, но и вторичная прибыль, полученная от их использования. Выступающий также сообщил, что в рамках указанной конвенции не будет формулироваться криминологическое определение коррупции. Вместо этого в преамбуле будет дана общая социально-экономическая характеристика этого явления. Учитывая, что конвенция будет подписана уже к концу текущего года, И.Д. Камынин выразил озабоченность проблемой имплементации ее положений в отечественное законодательство.

Директор Института правовых и сравнительных исследований транснациональной коррупции и организованной преступности Сергей Васильевич Максимов обозначил некоторые возможные варианты решения проблем, связанных с разработкой закона о противодействии коррупции. С его точки зрения, принятый в первом чтении проект в юридико-техническом отношении уступает всем предшествующим вариантам, в том числе и законопроекту, подготовленному в Верховном Совете РСФСР. Итогом десятилетней работы парламента стало принятие документа, который, по мнению С.В. Максимова, по всем основным положениям содержит наиболее неудачные формулировки. Выступающий пояснил, что проект, который был впервые вынесен на рассмотрение Президиума ВС РСФСР, включал в себя два варианта. Законодатель пошел по пути разработки универсального законодательного акта о борьбе с коррупцией, который содержал нормы прямого действия, относящиеся к разным отраслям законодательства. По словам С.В. Максимова, это привело к тому, что на протяжении десяти лет из законопроекта исключался целый ряд норм, что стало причиной быстрого "таяния" документа. Как было отмечено, в итоге данного процесса в законопроекте остались лишь "обрывки нормативно-правовых предписаний из трех-четырех отраслей права". Таким образом, вопрос о необходимости принятия специального закона о противодействии коррупции остался открытым. Выступающий рассказал участникам круглого стола и о втором варианте законопроекта, который практически не обсуждался в парламенте. Речь шла о комплексном федеральном законе о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в целях борьбы с коррупцией. Поправки предполагалось вносить в ряд отраслевых и межотраслевых законов, которые могли бы составить единую систему мер по противодействию коррупции. С.В. Максимов признал, что по целому ряду причин эта идея, к сожалению, не была реализована. В то же время выступающий назвал бессмысленными любые усилия, направленные на доработку принятого в первом чтении законопроекта, так как многие положения исходного варианта этого документа уже были реализованы в федеральных законах и кодексах. "Законопроект уже сделал свое дело", – заключил выступающий. Также было отмечено, что законодательная работа по внесению изменений в отраслевые законодательные акты в целях борьбы с коррупцией продолжается, однако, по словам С.В. Максимова, в отдельных случаях она приводит к прямо противоположным результатам. В качестве примера были приведены принятые Государственной Думой поправки в главу Уголовного кодекса об экологических преступлениях, которые не только не уменьшили коррупцию в сфере рыбоохраны, но и создали условия для безнаказанного нарушения экологических норм. В связи с этим В.В. Максимов особо подчеркнул значение криминологической экспертизы принимаемых законопроектов, идея которой также была реализована в проекте основ законодательства об антикоррупционной политике. Положения об экспертизе нормативных правовых актов содержатся и в проекте конвенции ООН о коррупции, которая будет рассматриваться в самое ближайшее время. В.В. Максимов пояснил, что определение коррупции в российском законодательстве впервые было дано в федеральной целевой программе "Об усилении борьбы с преступностью в РФ 1994–1995 гг.". Кроме того, собирательное определение коррупции содержится также в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию Совета Европы и представляет собой перечень конкретных правонарушений. В заключение В.В. Максимов подчеркнул необходимость опубликования и широкого обсуждения законопроектов о противодействии коррупции и предложил Фонду развития парламентаризма в России внести свой вклад в решение данной проблемы.

Отвечая на предложение В.В. Максимова, первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России Андрей Александрович Захаров пояснил, что наиболее значимые проекты федеральных законов, внесенные и рассматриваемые Государственной Думой, публикуются и анализируются экспертами Фонда на специальном Интернет-ресурсе. А.А. Захаров пригласил участников обсуждения к тесному сотрудничеству и выразил готовность опубликовать на сайте поступившие аналитические и экспертные материалы.

Помощник заместителя председателя комитета Государственной Думы по безопасности Денис Павлович Губарец в своем выступлении озвучил позицию профильного парламентского комитета, осуществлявшего подготовку проекта федерального закона "О противодействии коррупции". По его мнению, принятие закона о коррупции необходимо для того, чтобы обозначить это явление. Как было отмечено, во всех обсуждавшихся законопроектах определения коррупции существенно различаются, однако точная законодательная формулировка этого понятия необходима для более эффективного применения уже имеющихся правовых средств. В частности, Д.П. Губарец поведал аудитории о значительных успехах в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. Выступающий также посетовал на отсутствие согласованной государственной антикоррупционной политики и указал на опасные попытки отказаться от наказания в виде лишения свободы за совершение налоговых преступлений. По его мнению, в условиях либерализации экономики борьба с налоговыми преступлениями приобретает особое значение. Д.П. Губарец подчеркнул, что в условиях значительной коррумпированности российских чиновников и при наличии достаточно либерального финансового контроля успешно противодействовать социально-экономическим причинам коррупции не представляется возможным. В этих условиях, по словам выступающего, законодатель должен принять целый ряд поправок в действующие нормативные правовые акты, которые увеличили бы финансовую прозрачность социальных отношений и тем самым смягчили бы вредные последствия коррумпированности государственного аппарата. Кроме того, Д.П. Губарец подчеркнул, что правоохранительные органы и общество в целом остро нуждаются в специальном законе о противодействии коррупции. "Чем хорош этот закон? Тем, что он есть", – заключил выступающий. Несмотря на то что нынешний вариант закона нуждается в доработке и согласовании с гражданским и уголовным законодательством, Д.П. Губарец подчеркнул, что его принятие станет первым "качественным шагом" на пути противодействия коррупции.

Президент Общественного центра "Антипроизвол" Сергей Дмитриевич Замошкин в начале своего выступления выразил сомнение в эффективности законодательной деятельности в области противодействия коррупции. По его словам, неоднократно упомянутый в ходе дискуссии "первый шаг" не может быть самоцелью, а должен быть сделан только в правильном направлении. Создание специальных комиссий, предусмотренных законопроектом, С.Д. Замошкин оценил как попытку расширения полномочий правоохранительных органов и органов безопасности. Кроме того, он усомнился в необходимости создания специальных органов для выполнения контролирующих функций и подчеркнул, что правоохранительные органы не менее, а возможно, и более коррумпированы, чем весь государственный аппарат в целом. Таким образом, выступающий пришел к выводу о порочности предлагаемого проекта федерального закона и призвал отказаться от его принятия. С.Д. Замошкин подчеркнул, что для решения проблемы прежде всего необходима явно выраженная политическая воля, без которой даже самый лучший закон окажется неэффективным. В выступлении также прозвучал призыв к радикальной реформе правоохранительных органов, которая является единственным условием реального противодействия коррупции.

Юрист-аналитик Фонда развития парламентаризма Алексей Вячеславович Старовойтов начал свое выступление с короткого комментария по поводу необходимости и юридической обоснованности обсуждаемого законопроекта. Было отмечено, что из всех когда-либо обсуждавшихся законопроектов о противодействии коррупции именно последний наиболее декларативен. По мнению выступающего, это, в первую очередь, обусловлено кодифицированным характером российского уголовного законодательства, что полностью соответствует современным тенденциям. То же касается и концепции нового Кодекса об административных правонарушениях. А.В. Старовойтов пояснил, что специальный антикоррупционный закон не может устанавливать уголовную или административную ответственность за совершение тех или иных правонарушений. Более того, эксперт высказал убежденность, что принятие особого комплексного закона не обусловлено реальной необходимостью. "Это будет не закон, а программа борьбы с коррупцией", – заключил он. В то же время А.В. Старовойтов подчеркнул, что общий программный документ в области противодействия коррупции совершенно необходим, учитывая потребность в комплексном законодательном обеспечении данной государственной функции. В выступлении была проведена аналогия с президентской программой по реформе местного самоуправления, которая предусматривает изменение более 250-ти законов. По мнению А.В. Старовойтова, эффективное противодействие коррупции потребует изменения не меньшего числа законодательных актов, для чего будет необходимо проведение криминологической экспертизы. Отвечая на вопрос о наиболее оптимальных направлениях развития законодательства о борьбе с коррупцией, А.В. Старовойтов, прежде всего, обратил внимание на необходимость совершенствования процессуального законодательства и законодательства об оперативно-розыскной деятельности, учитывая особую значимость эффективной деятельности правоохранительных органов в этой сфере. По мнению эксперта, при подготовке комплексной программы борьбы с коррупцией необходимо учесть предложения правоохранительных органов, а сам документ должен пройти этап широкого обсуждения с представителями гражданского общества. Касаясь проблемы разработки мер по предупреждению коррупции, А.В. Старовойтов отметил, что эту сферу законотворчества он считает наиболее перспективной, учитывая повышенную латентность коррупционных преступлений. По его словам, бессистемное ужесточение уголовных санкций лишь приведет к изменению коррупционного поведения и породит его новые формы. Также было отмечено, что совокупность предупредительных мер должна носить комплексный характер. Несмотря на то что причины коррупции, по мнению выступающего, не могут быть искоренены полностью, их можно значительно ослабить. В частности, А.В. Старовойтов указал на необходимость совершенствования процедур и оснований государственного вмешательства в экономику, а также подчеркнул актуальность законодательного регулирования деятельности органов исполнительной власти и закрепления в законе основных процедур реализации государственных функций. В качестве приоритетного направления законотворчества выступающий выделил также реформу государственной службы, которая, с его точки зрения, осуществляется непоследовательно. В выступлении были поддержаны такие законодательные предложения, как формирование открытой модели государственной службы, изменение принципов отбора кадров, внедрение открытых конкурсов и другие меры, включая четкое определение полномочий государственных служащих и процедур их реализации. Были отмечены также возможности по совершенствованию финансового контроля в период предвыборной кампании и необходимость введения четких правил, регулирующих конфликты интересов в сфере государственной службы. В заключение А.В. Старовойтов сделал вывод о том, что основным фактором снижения уровня коррупции должна явиться активная деятельность институтов гражданского общества, что потребует от законодателя закрепить ряд дополнительных мер, связанных с усилением общественного контроля за деятельностью чиновника.

Заведующий кафедрой микроэкономического анализа ГУ-ВШЭ Марк Иосифович Левин остановился на экономическом аспекте коррупционных явлений, выразил возмущение в связи с открытостью и безнаказанностью взяточничества в высших учебных заведениях и привел конкретный пример осуществления контроля за результатами вступительных экзаменов со стороны организованной группы лиц. Как отметил выступающий, перспективы законодательного решения проблемы будут оставаться ничтожными до тех пор, пока коррупция не перестанет существовать в общественном сознании. М.И. Левин особо подчеркнул, что ему непонятно, каким образом закон может оказать положительное влияние на создавшуюся ситуацию. Следующей проблемой, которая, по мнению М.И. Левина, заслуживает детального обсуждения, является поиск оптимальной системы выборов в представительные органы власти. Внимание участников дискуссии было также привлечено к вопросу об официальном и неофициальном лоббировании, которое не получило должного законодательного регулирования, однако широко распространено на практике. Выступающий выразил убежденность в том, что коррупционные явления не являются столь сложными и комплексными, как об этом приято говорить, и для их нейтрализации более чем достаточно уже имеющихся правовых средств.

Судья Верховного Суда РФ Анатолий Михайлович Бризицкий признал, что работа над проектом закона превратилась в борьбу с коррупцией лишь на словах. По его мнению, законопроекты, которые парламент принимал еще несколько лет назад, были более качественными. Выступающий согласился с мнением о декларативности проекта федерального закона "О противодействии коррупции" и отметил, что проект основ законодательства о противодействии коррупции представляет собой "научный трактат", а не нормативный документ. Было подчеркнуто, что создание различного рода комиссий и советов при законодательных и исполнительных органах власти лишь отвлекает общество и государство от реального противодействия коррупции. А.М. Бризицкий выразил сомнение в необходимости принятия специального антикоррупционного закона и указал на достаточную эффективность соответствующих норм уголовного законодательства. Судья назвал несостоятельными ссылки на отсутствие законодательства об организованной преступности и коррупции и призвал более активно применять уже принятые законы.

Руководитель департамента РСПП по связям с органами государственной власти Ирина Васильевна Котелевская выразила благодарность Фонду развития парламентаризма в России за организацию мероприятия и отметила точность суждений и профессионализм выступивших экспертов. И.В. Котелевская особо выделила прозвучавшее предложение о закреплении на законодательном уровне статуса, компетенции и полномочий федеральных органов исполнительной власти. По ее словам, данный сюжет представляется весьма актуальным с точки зрения чиновников и представителей предпринимательского сообщества, и Российский союз промышленников и предпринимателей в своих предложениях попытается определить сферу действия и содержание подобного закона. Внимание собравшихся было также привлечено к проблеме информационной открытости органов государственной власти. По мнению И.В. Котелевской, те шаги, которые предпринимаются в этом направлении Правительством и Министерством экономического развития и торговли, заслуживают положительной оценки и требуют детального обсуждения.

Подводя итоги обсуждения, Андрей Александрович Захаров подчеркнул, что несмотря на разногласие прозвучавших позиций, большинство участников дискуссии пришло к единодушному мнению об эффективности комплексного законодательного регулирования борьбы с коррупцией при условии особого внимания к причинам, которые порождают это социальное явление. Кроме того, была признана необходимость определенного политического контекста, который должен способствовать принятию данного законодательства. А.А. Захаров отметил, что он связывает появление такого контекста с наступлением предвыборного периода, однако предположил, что законопроект, прошедший стадию первого чтения, не будет принят Государственной Думой, и в данном направлении будут разрабатываться другие законодательные акты.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin