Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Проблема социальных льгот в законопроекте
"О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации""*

1. Причины, в силу которых появилась необходимость в разработке данного закона

Анализируемый проект федерального закона № 58338-4 направлен на приведение федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ1 и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ2.

Фактически, согласно пояснительной записке к законопроекту, он определяет содержание третьего этапа федеративной реформы, идущей в стране с 2002 года. В рамках ее первого этапа были подготовлены и приняты внесенные Президентом РФ Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, упомянутые выше. Указанные федеральные законы, вступающие в силу соответственно с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года, определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления.

На втором этапе реформы Правительством РФ были разработаны и внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации". Они устанавливают разграничение бюджетных и налоговых полномочий, расходных обязательств и доходных источников, а также определяют формы и механизмы финансовой поддержки бюджетов разных уровней. В ноябре 2003 года указанные законопроекты были приняты Государственной Думой в первом чтении, в августе 2004 года – во втором и третьем чтении, и 8 августа 2004 года, в одном пакете с рассматриваемым законом, одобрены Советом Федерации. Законы, существенно улучшающие систему межбюджетных отношений, вступят в силу с 1 января 2005 года применительно к федеральному бюджету и бюджетам субъектов Российской Федерации, а с 1 января 2006 года – применительно к местным бюджетам и бюджетной системе в целом.

В рамках третьего этапа федеративной реформы, основное содержание которого и был призван отразить рассматриваемый законопроект, предполагалось решить следующие задачи:
1) привести федеральное законодательство, регулирующее полномочия органов власти всех уровней, в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ;
2) привести положения федерального законодательства, устанавливающие расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствие с требованиями федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-ФЗ, а также проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений";
3) уточнить объем расходных обязательств и разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, установленных одобренными в первом чтении поправками к Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации;
4) обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации путем отмены (реструктуризации) расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования.

При подготовке законопроекта было рассмотрено более двухсот законодательных актов Российской Федерации, затрагивающих вопросы регулирования и (или) финансового обеспечения полномочий органов власти разных уровней. По результатам проведенного анализа было признано необходимым внести изменения в 155 законодательных актов Российской Федерации и признать утратившими силу 41 законодательный акт Российской Федерации. При этом, учитывая, что решение задач третьего этапа реформы требует единства нормативного, методологического и финансового подхода, было принято решение о внесении изменений в указанные законодательные акты в рамках единого законопроекта.

Для разработки и принятия законопроекта были установлены жесткие временные границы: для того чтобы ввести в действие с 1 января 2005 года нормативную и финансовую основу для формирования и развития новой системы государственного устройства и управления, законопроект необходимо было принять во втором чтении не позднее 1 июля 2004 года. Временные рамки рассмотрения законопроекта определялись еще и тем, что в едином пакете с ним нужно было принять поправки к Бюджетному и Налоговому кодексу, определяющие условия формирования бюджетов на 2005 год и формирующие доходную базу для осуществления органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих полномочий.

Содержание законопроекта предопределено положениями федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-ФЗ, а также вытекающими из них требованиями к финансовому обеспечению полномочий органов власти разных уровней либо их последствиями.

Среди многочисленных изменений в действующее законодательство, вносимых законопроектом, особое внимание граждан, институтов гражданского общества и политиков с самого начала привлекли две группы изменений. Во-первых, это установление полномочий органов государственной власти субъектов по социальной поддержке отдельных категорий граждан в части оплаты жилья и коммунальных услуг, финансовое обеспечение которых будет осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета. Во-вторых, это преобразование "передаваемых" с местных и (или) региональных бюджетов на федеральный уровень натуральных льгот отдельным категориям граждан, а также военнослужащим и государственным служащим (включая налоговые льготы) в денежную форму.

Значение, придаваемое последней группе изменений средствами массовой информации, проявилось в том, что законопроект с легкой руки журналистов был назван "законом о замене льгот денежными компенсациями", – хотя его содержание намного шире и не может быть сведено только к преобразованию натуральных льгот в денежную форму.

Соответственно, причины разработки данного законопроекта вряд ли допустимо исследовать отдельно от причин проведения реформы федеративных отношений в целом. Одним из важнейших оснований для ее начала явилось наличие в федеральном законодательстве многочисленных норм, не обеспеченных источниками финансирования, – так называемых "нефинансируемых мандатов".

В частности, расходные обязательства консолидированного бюджета были оценены в 6,5–7 триллионов рублей, при этом объем возможностей всей бюджетной системы страны был оценен в 4,5 триллиона. Разница между этими показателями раскрывала объем необеспеченных обязательств бюджетов всех уровней3. По самым скромным подсчетам, во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов ежегодный масштаб льгот в полном объеме, исключая строительство бесплатного жилья, превышал 1,5 триллиона рублей, в то время как реально на эти цели ежегодно выделялось не более 25 миллиардов рублей – т.е. всего 1,7% от необходимого4.

Действие норм, не обеспеченных источниками финансирования, регулярно приостанавливалось ежегодным законом о федеральном бюджете (исходя из реальных возможностей бюджета), что являлось, в общем-то, абсурдной практикой и не способствовало реализации принципа законности в Российской Федерации.

В апреле 2004 года Конституционный суд принял постановление5, в котором указал, что закон о бюджете не может отменять каких-либо прав и финансовых обязательств, изменять или приостанавливать действие положений других законов.

Это, а также принятое в рамках первого этапа федеративной реформы законодательство, сделало сохранение существующей системы необеспеченных бюджетных обязательств неприемлемым для государства не только de facto, но и de jure.

Выход из данной ситуации реформаторы видели в том, чтобы провести разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации пропорционально объему реально финансируемых, а не установленных обязательств. Это потребовало проведения для каждого уровня власти (федерального, субъектов федерации, муниципального) существенного сокращения и/или изменения структуры расходных обязательств, возникающих в связи с реализацией возложенных или возлагаемых полномочий.

Частью общей проблемы, причем важнейшей по своим социальным, экономическим, политическим и психологическим последствиям, стала система финансово необеспеченных социальных обязательств, и особенно натуральных льгот.

Система натуральных льгот различным категориям населения сложилась в основном после распада Советского Союза, когда в результате тяжелого экономического кризиса государство оказалось не в состоянии выплачивать достойные пенсии и оказывать социальную помощь различным категориям населения.

Главные недостатки названной системы состояли в ее несправедливости, социальной неэффективности и финансовой необеспеченности.

Несправедливость системы натуральных льгот проявлялась прежде всего в том, что льготники (ветераны, инвалиды и др.), не получали равного доступа к подобным льготам. Одни категории граждан могли использовать весь набор льгот или его существенную часть, другие же в силу объективных причин – лишь малую долю даже реально обеспеченных государством льготных услуг.

В частности, у людей, живущих в разных регионах страны, и особенно в сельской местности, по сути, отсутствует возможность пользоваться данными льготами или большей их частью. Только одна десятая часть льготников пользуется санаторно-курортным лечением, 70 процентов льготников не имеют возможности воспользоваться проездом на пригородном транспорте. Во многих регионах в аптеках просто отсутствуют "льготные" лекарства, особенно необходимые для инвалидов. В результате, например, в Москве ветеран мог получить в месяц лекарств на 200 руб., а в Вологде – на 386. В городах все чаще появляются автобусы с надписями "не для льготников" (или "льготы не действуют").

Несправедливость системы натуральных льгот была тесно связана с ее социальной неэффективностью. В 1990-е годы, в условиях низкой и нестабильно выплачиваемой заработной платы, система многочисленных льгот стремительно разрасталась. Росло и число льготников. В конечном счете, льготами так или иначе оказались охвачены две трети населения страны – 103 млн. человек7.

Среди них – не только малоимущие и заслуженные граждане страны, но и жители Севера, люди, живущие на территориях, зараженных радиацией, сотрудники правоохранительных органов (таможни, милиции, службы судебных приставов, прокуратуры и др.) и десятки иных категорий льготников. При этом каждая категория льготников имела не одну, а полтора–два десятка привилегий8. Система льгот была противоречива и запутана. Существовали такие незначительные и редко используемые льготы, как частичная оплата вневедомственной охраны, предоставление двухместной каюты во время плавания на пароходе и т.п.

Соответственно, большинство мелких, незначительных и, чаще всего, нефинансируемых льгот носило неадресный характер, а эффективность, "сконцентрированность" их действия на людях, которым жизненно необходима социальная помощь, была очень невелика.

Социальная неэффективность системы натуральных льгот сопряжена с финансовой неэффективностью. Совокупность льгот, предусмотренных действовавшим до реформы законодательством, существенно превышает возможности федерального, региональных и местных бюджетов. В результате многие нормы законов, устанавливающих льготы, не были обеспечены источниками финансирования, не выполнялись, и задачи, которые ставили законодатели при их установлении, не решались или решались не в полном объеме.

К примеру, действующий закон "О ветеранах" устанавливает 40 категорий и подкатегорий ветеранов. Общая численность ветеранов на 1 января 2003 года составляла 24 млн. 370 тыс. человек. Расчетная потребность в финансировании их льгот – 189,2 млрд. рублей, в том числе по федеральным полномочиям – 64,8 млрд. рублей, по региональным – 124,4 млрд. рублей. Фактическое финансирование за 2003 год составило 7,4 млрд. рублей (11,4% потребности) по федеральным и 46,6 млрд. рублей (37,5%) по региональным полномочиям, то есть реально этот закон не выполняется9.

Система предоставления льгот в натуральной форме была крайне неудобна с организационной точки зрения и для граждан, и для государства. Гражданин-льготник для получения той или иной услуги должен был оформить и собрать множество документов. Поскольку льготники – это по определению лица с ограниченными возможностями (инвалиды, люди преклонного возраста и т.п.), то процесс сбора и оформления соответствующих документов представлял для них серьезные физические трудности, а иногда оказывался и вовсе невозможным.

Для государства организация учета льготников, хранения документов, проверки и контроля также требовала содержания громоздкого аппарата и соответствующих затрат – до 30 процентов денег, предназначенных на льготы, просто уходило на финансирование организации самого процесса10.

Несмотря на упомянутую систему учета и контроля, бюджетные средства, выделявшиеся организациям в оплату за предоставление гражданам льготных услуг, нередко использовались неэффективно, не по целевому назначению, а порой и просто расхищались. Так, например, лекарства списывались по фиктивным льготным рецептам, а затем продавались за полную стоимость. В результате пациенты-льготники не могли получить причитающиеся им необходимые лекарства, а бюджетные средства уходили в сферу криминального бизнеса. Злоупотреблениям способствовало и то, что стоимость льгот рассчитывалась предприятиями, которые их оказывали11.

Однако даже когда все бюджетные средства, выделявшиеся организациям в оплату за предоставление гражданам льготных услуг, использовались по назначению, их объем был намного ниже необходимого. В результате накапливались проблемы с задолженностью этих организаций – и в первую очередь транспортных организаций и организаций жилищно-коммунального хозяйства, что нередко приводило к остановкам в работе, нехватке наличных денежных ресурсов на ремонт оборудования, покупку топлива.

В результате сложилась острая необходимость привести законодательство о льготах в соответствие с бюджетными возможностями, сделать более обоснованными и реально просчитываемыми обязательства государства в целом и отдельных уровней власти – федеративной, субъектов федерации и муниципальной – в отношении соответствующих категорий граждан.

Важнейшей предпосылкой проведения реформы стало благоприятное финансово-экономическое положение страны в 2000–2004 годах, появление возможности предоставления полноценного бюджетного финансирования.

2. Содержание реформы, связанной с преобразованием натуральных льгот в денежную форму. Прогнозируемый положительный и отрицательный эффект от введения данного закона в действие

В качестве целей данной социальной реформы предполагалось не только коренное изменение порядка предоставления социальной поддержки, что, думается, должно сделать систему льгот и компенсаций намного более справедливой, но и сохранение должного уровня социальной поддержки населения.

Первая из названных целей осуществлялась за счет выбора основных, наиболее часто реализуемых льгот, подлежащих денежному выражению, – проезд пригородным и городским транспортом, проезд междугородним транспортом, абонентская плата за телефон, получение бесплатных лекарств, санаторно-курортное лечение, льготная оплата услуг ЖКХ, получение жилья вне очереди (и предоставление льготникам возможности замены их, за исключением льгот по оплате услуг ЖКХ и получению жилья, которые сохранятся, как минимум, до 1 января 2006 года), на денежные компенсации12.

Льготник может сам принимать решение, от каких льгот ему отказаться и получить вместо них денежную компенсацию. Однако возможность выбора "льготы или компенсации" носит ограниченный характер – совсем отказаться от компенсации в пользу льгот нельзя. Вместо этого льготнику предложено приобрести так называемый "социальный пакет" – набор стандартных льгот, которые человек может получать за условные суммы компенсаций. Стоимость "социального пакета" была окончательна определена при подготовке законопроекта в Думе ко второму чтению и составила 450 рублей. В эту сумму входят стоимость "единого" годового проездного билета на пригородный транспорт, страхового полиса на обеспечение медикаментами и права на санаторно-курортное лечение (последним льготник может воспользоваться один раз в три года), а также бесплатный проезд к месту лечения и обратно.

В 2005 году получение социального пакета обязательно – даже для тех льготников, для которых получение данных льгот не актуально (соответственно, стоимость соцпакета будет вычитаться из суммы компенсации – например, если компенсация инвалиду Великой Отечественной войны составляет 2000 рублей, то деньгами он получит 1550 рублей). С 1 января 2006 года граждане смогут отказаться от льгот, предусмотренных социальным пакетом, подав до 1 октября 2005 года заявление в Пенсионный фонд, и получить их деньгами.

Размер ежемесячной денежной компенсации подлежит индексации в порядке и в сроки, определенные Федеральным законом от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" для индексации размера базовой части трудовой пенсии, то есть не будет подвержен влиянию инфляции.

Ежемесячная денежная выплата устанавливается и выплачивается территориальным органом Пенсионного фонда РФ одновременно с пенсией. Выплата компенсаций через систему пенсионного обеспечения, в которой за последнее время наведен порядок, ликвидированы просрочки выплаты пенсий, во многом гарантирует адресное получение денежных средств нуждающимися категориями граждан, предотвращает использование средств на выплату компенсаций на нецелевые нужды.

Положительным моментом в законопроекте является и то, что льготные компенсации не учитываются при назначении субсидий на оплату коммунальных услуг (в противном случае многие ветераны и инвалиды потеряли бы право на такие субсидии).

Важной проблемой, связанной с принятием данного закона, является анализ того, сохраняет ли он прежний уровень социальной поддержки населения, так как, согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Вместе с тем, согласно данному закону, финансирование многих категорий льготников – граждан пожилого возраста; тружеников тыла; ветеранов труда; граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации; многодетных семей; одиноких родителей; жертв политических репрессий; малоимущих граждан (всего около 19 млн. человек) – должно осуществляться субъектами федерации самостоятельно за счет средств собственных бюджетов. Соответственно, субъекты федерации должны и определять размер выплат. Кроме того, закон предоставил субъектам право, заключив соглашение с правительством России, обеспечить льготными пакетами те категории льготников, которые находятся в их зоне ответственности – ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий13.

И, хотя в законе предусмотрен механизм предоставления субъектам федерации субвенций для выплаты пособий и компенсаций, на практике это может привести к увеличению дифференциации уровня жизни указанных категорий граждан в регионах-"донорах" и регионах-"реципиентах".

К полномочиям федеральных органов государственной власти, подлежащим финансовому обеспечению за счет средств федерального бюджета, законом отнесена социальная поддержка иных категорий граждан (всего около 13 млн. человек): инвалидов-участников Великой Отечественной войны, участников Великой Отечественной войны, участников боевых действий, жителей блокадного Ленинграда, не являющихся участниками Великой Отечественной войны, инвалидов первой, второй, третьей групп, детей-инвалидов, инвалидов с детства, бывших узников фашистских лагерей, членов семей погибших (умерших) ветеранов Великой Отечественной войны, граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, почетных доноров, военных 1941–1945 годов, не участвовавших в боевых действиях, и лиц, работавших на строительстве прифронтовых сооружений. В отношении указанных категорий граждан законопроектом предлагается замена основной части натуральных льгот (за исключением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг) ежемесячными денежными компенсациями.

В частности, ежемесячная денежная компенсация составит:
для инвалидов-участников Великой Отечественной войны – 2000 рублей;
участников Великой Отечественной войны – 1500 рублей в месяц (подавляющее число участников Великой Отечественной войны, 91% – это инвалиды Великой Отечественной войны) ;
участников боевых действий – 1100 рублей в месяц;
жителей блокадного Ленинграда, не являющихся участниками Великой Отечественной войны – 1100 рублей в месяц;
инвалидов первой группы – 1400 рублей в месяц;
инвалидов второй группы – 1000 рублей в месяц;
инвалидов третьей группы – 800 рублей в месяц;
детей-инвалидов, инвалидов с детства – 1000 рублей в месяц, членам семей погибших (умерших) ветеранов Великой Отечественной войны – 600 рублей;
бывших узников фашистских лагерей-инвалидов – 2000 рублей, бывших узников фашистских лагерей (без инвалидности) – 1500 рублей;
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС ("чернобыльцев") – 1700 рублей;
почетных доноров – 500;
военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащим, награжденным орденами или медалями СССР за службу в указанный период – 1100 рублей;
лиц, работавших в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также членов экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств, – 600 рублей.

С 1 января по 31 декабря 2005 года данные ежемесячные денежные выплаты будут выплачиваться с учетом удержания стоимости социального пакета, то есть будут для всех категорий льготников на 450 рублей меньше.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, уровень финансового обеспечения указанных полномочий по сравнению со сложившимся в последние годы возрастает в четыре раза. Вместе с тем, отдельные эксперты подвергают данный вывод сомнению.

К примеру, во внесенном в Государственную Думу варианте законопроекта предполагалось предоставить Героям Советского Союза, России, Социалистического Труда, полным кавалерам орденов Славы и Трудовой Славы компенсации в размере 3,5 тыс. рублей. Между тем, Ассоциация Героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы оценила денежное выражение натуральных льгот Героя Советского Союза в 30 тыс. рублей. В результате, в процессе доработки законопроекта в Государственной Думе, Героям Советского Союза, России, Социалистического Труда, полным кавалерам орденов Славы и Трудовой Славы были оставлены натуральные льготы в полном объеме.

Стоимость предоставляемых в Москве услуг "чернобыльцам" оценивается в 2630 рублей, в то время как компенсация им установлена в размере 1700 рублей. По подсчетам независимых экспертов, инвалидам войны 1-й и 2-й групп компенсируется только 52,4% от размера установленных в настоящее время натуральных льгот (бесплатная установка квартирного телефона, 50%-ая абонентская плата за телефон, бесплатные лекарства, изготовление зубных протезов, путевки в санатории, выплаты за бензин, ремонт транспортных средств, полученных льготниками), 3-й группы – 57,5%, ветеранам боевых действий – 74,2%, блокадникам – 50%, членам семей умерших ветеранов – 43%14.

Тем не менее, отметим, что эти экспертные оценки справедливы лишь при условии, что льготник до замены его натуральных льгот денежной компенсацией имел возможность пользоваться натуральными льготами в полной мере, то есть речь идет в основном о жителях Москвы, Санкт-Петербурга и иных городов с населением более 1 млн. человек. Поэтому наибольшие материальные потери от реформы понесут льготники, которые имели возможность пользоваться всем спектром натуральных льгот.

В целом, среди ожидаемых положительных изменений от введения данного закона можно назвать следующие:
1) льготные категории граждан должны получить право на выбор того, на что им лучше потратить получаемые деньги (купить лекарства, проездной билет или улучшить питание и т.п.), в то время как система предоставления льгот в натуре такой возможности не предоставляет;
2) должны будут уменьшиться злоупотребления в сфере, связанной с предоставлением льгот (и особенно нецелевое использование средств, выделенных на финансирование льгот), предоставление льгот станет более "прозрачным" и контролируемым;
3) легче будет получить льготы; соответствующие выплаты будут производится через систему пенсионного обеспечения, эффективность которой за последние годы существенно выросла, что гарантирует адресное получение денежных средств нуждающимися категориями граждан;
4) компенсации "федеральным" льготникам будут выплачиваться из федерального бюджета гораздо более упорядоченно, единообразно и регулярно, чем ранее, когда осуществление подавляющего большинства натуральных льгот финансировалось из бюджетов субъектов федерации;
5) вырастет материальная обеспеченность и станет реальным доступ к льготам и компенсациям для жителей сел, деревень, небольших и средних городов15.

Что касается ожидаемых отрицательных изменений от введения данного закона, то среди них прежде всего необходимо отметить следующие:
1) закон может существенно ухудшить положение некоторых категорий населения, получавших льготы, – особенно льготников, финансирование компенсаций которых передано субъектам федерации ("региональных" льготников); жителей высокообеспеченных городов с высоким уровнем цен, пользовавшихся широким спектром натуральных льгот; а также субъектов федерации с высоким уровнем цен;
2) отнесение финансирования оказания социальной помощи "простым" льготникам (гражданам пожилого возраста; труженикам тыла; ветеранам труда; гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации; многодетным семьям; одиноким родителям; жертвам политических репрессий; малоимущим гражданам), которых в стране почти 19 млн. человек, к расходным обязательствам субъектов федерации может привести к тому, что уровень социальных гарантий этим гражданам и объем выплат им будет зависеть от их места жительства. Из 89 субъектов федерации лишь 14 не являются дотационными и могут обеспечить высокие доплаты к пенсиям. В итоге с региональными льготниками может получиться то же, что и с детскими пособиями, когда их перевели на региональный уровень – огромные задолженности за несколько лет;
3) предоставление денежных компенсаций взамен льготных выплат опасно возможным "обесцениванием" со временем предоставляемых сумм, процедура же индексации на практике (например, при индексировании пенсий) осуществляется медленно и нередко неэффективно;
4) высказываются опасения, что денег, которые из федерального бюджета предполагается выплачивать льготникам, будет недостаточно – ведь выдаваться будет конкретная сумма, а средства, необходимые на лечение больного, бывают разными в зависимости от тяжести заболевания и его стадии16. В итоге льготнику может просто не хватить выделенных средств на оплату лекарств (на 350 рублей из своего нового социального пакета пенсионер не может купить лекарств на сумму в 5000 рублей). Помимо этого, перед дальними поездками или открытием дачного сезона многие льготники покупают лекарства впрок, однако при ежемесячной выплате денег взамен льгот такая возможность будет исключена. Проблемы могут возникнуть и с наличием лекарств в "льготных" аптеках. В целом, пока неясно, как будет работать механизм обеспечения граждан бесплатными и платными лекарствами: Правительством РФ еще не утвержден перечень лекарств, которые предполагается предоставлять бесплатно по страховому полису.

3. Расстановка сил, причастных к выработке законопроектов, их лоббисты и противники

В процессе подготовки законопроекта и Председатель Правительства, и министерство здравоохранения и социального развития, которому была поручена разработка основных положений законопроекта, уделяли значительное внимание формированию широкой базы поддержки предлагаемой реформы. В частности, ими было проведено большое количество встреч с общественными организациями инвалидов и ветеранов (Всероссийская организация инвалидов, Всероссийское общество слепых, Всероссийское общество глухих, союз "Чернобыль" России, Всероссийская общественная организация ветеранов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов, Всероссийская организация ветеранов войны и воинской службы, Российская ассоциация Героев17). Кроме того, был проведен ряд встреч с ветеранским активом субъектов Федерации (в частности, Санкт-Петербурга, Ленинградской, Вологодской областей и некоторых других регионов), самым тщательным образом изучалась ситуация в субъектах федерации, велся диалог с руководителями отдельных субъектов, как в рамках рабочей группы Госсовета, так и в рамках двусторонних контактов губернаторами. Одновременно с этим были проведены консультации в Государственной Думе Федерального Собрания и в Совете Федерации.

Законопроект был внесен 31 мая 2004 года в Государственную Думу Правительством РФ и изначально вызвал неоднозначную реакцию в обществе и Федеральном Собрании РФ. С одной стороны, идея "монетизации" льгот была одобрена депутатами, с другой стороны, было множество замечаний.

В первом чтении законопроект, поддержанный депутатами "Единой России", был принят 28 июня 2004 года.

Учитывая высокую социальную и политическую значимость законопроекта, все фракции в полной мере выразили о нем свое мнение.

При обсуждении концепции правительственного законопроекта в первом чтении фракция "Единая Россия" объявила о ее поддержке, думская оппозиция была категорически "против".

Вице-спикер Государственной Думы от "единороссов" Олег Морозов заявил, что "необходимо навести порядок в области соцобеспечения". "Идея абсолютно правильная. Если человек имеет право на льготы, то он имеет право и на дополнительные деньги", – сказал депутат, добавив, что "экономическая система России пока социально порочна, и ее надо сделать социально справедливой". Вместе с тем он подверг критике правительственную методику социального реформирования. "Парламентское большинство поддержит концепцию, но намерено внести серьезные поправки ко второму чтению проекта закона", – пообещал Олег Морозов.

Однако полного единодушия во фракции не было. Некоторые депутаты-одномандатники из фракции "Единая Россия" публично выступали против законопроекта. Так, член этой фракции Борис Резник, депутат от Хабаровского края, отметил в интервью "Новой газете", что "одномандатники просто не смогут проголосовать "за". У меня нет понимания, где брать деньги регионам, чтобы обеспечить запланированные льготы. В моем крае таких денег нет.... Этот законопроект может отбросить беднейшие слои населения на еще более тяжелые позиции"18.

Лидер фракции КПРФ Геннадий Зюганов, назвав представленный законопроект "антисоциальным и абсолютно аморальным", заявил о том, что коммунисты "не будут за него голосовать". "Законопроектом вы залезаете в карманы граждан, обесцениваете заслуги героев, все трудовые вклады", – утверждал он.

В свою очередь заместитель председателя Думы Владимир Жириновский в своей эмоциональной речи не обозначил позицию фракции ЛДПР по документу, однако указал, что "абсолютное большинство депутатов ЛДПР не поддерживает данный законопроект". "Правительству надо честно объявить, что сегодня, 2 июля, кончается социализм, советская система социального обеспечения", – заявил он. Вице-спикер выразил сомнение в том, что кабинету министров удастся реализовать собственные инициативы по замене льгот денежной компенсацией.

Во фракции "Родина" концепция правительственной реформы монетизации льгот также вызвала шквал критики. "Это антигосударственный переворот", – заявил депутат от данного парламентского объединения. Он призвал палату не поддерживать концепцию документа, заметив, что "Родина" выступит солидарно против него19.

Доработка законопроекта ко второму чтению осуществлялась в сжатые сроки (около месяца). Было внесено более пяти тысяч поправок, многие из которых носили концептуальный характер. 3600 поправок были отклонены. Приняты – 1060 поправок, в большинстве своем не принципиальных. Фактически правительство всерьез работало только со 180 поправками, внесенными "Единой Россией".

В условиях социальной напряженности, возникшей после принятия закона в первом чтении вследствие не только объективных, но и субъективных причин (преподнесение некоторыми средствами массовой информации законопроекта в исключительно отрицательном свете, низкий уровень доверия населения к новым реформам власти), "Единая Россия" попыталась выступить в качестве народного защитника. По каналу "Россия" граждане слышали, что "единороссы оказывают на правительство беспрецедентное давление". Политсовет "Единой России", посовещавшись за закрытыми дверями, решил, что фракция поддержит законопроект во втором чтении, только если правительство согласится со всеми поправками, внесенными от имени "Единой России". Это прозвучало из уст самого лидера партии и председателя Государственной Думы Бориса Грызлова. На политсовете присутствовали вице-премьер Александр Жуков, руководитель аппарата правительства Дмитрий Козак и министр здравоохранения Михаил Зурабов20.

В результате были учтены почти все поправки, предложенные "Единой Россией", однако кардинально документ от этого не изменился. По сути, депутаты отстояли поправки только по тем направлениям, которые при непротивлении правительства оговорили еще в ходе рассмотрения концепции в первом чтении, в частности21:
1) окончательное определение размера социального пакета в 450 рублей (вместо 440 заявленных после первого чтения), в том числе: 40 рублей – на "покупку" единого проездного билета, 360 рублей – на страховой полис на лекарства, 50 рублей – на санаторно-курортное лечение;
2) для Героев Советского Союза, России, Социалистического труда и полных кавалеров орденов Славы или Трудовой Славы (общая численность этой категории льготников – 4,2 тыс. чел.) сохранены все положенные им "натуральные" льготы;
3) увеличение выплат для "чернобыльцев". Граждане, пострадавшие от Чернобыльской катастрофы, смогут получить социальный пакет, но право выбора – деньги или льготы, для них будет возможно не с 1 января 2006 года, как для других категорий льготников, а с 1 января 2005 года. Размер компенсаций им также повышен. Кроме того, государство не только оказывает меры социальной поддержки чернобыльцам, но и возмещает им нанесенный вред (вред здоровью и риск, связанный с проживанием на зараженной территории). В результате инвалид-чернобылец 3-й степени утраты трудоспособности получит компенсационную выплату, превышающую 7500 рублей;
4) сохранение районных коэффициентов, повышение государственных гарантий для жителей Крайнего Севера (дополнительные отпуска, в том числе и женщинам по уходу за ребенком, учет районного коэффициента при выплате пособий по безработице и т.д.). При этом собственно районные надбавки будет устанавливать правительство России, а субъектов федерации обязали проследить, чтобы их выплаты были не меньше, чем установлено законом. Больше платить можно. Северным пенсионерам сохранили также компенсацию за проезд к месту отдыха раз в два года22;
5) перевод некоторых категорий льготников на федеральное финансирование – в частности, бывших узников фашистских лагерей;
6) в трудовом законодательстве сохранено положение о минимальном размере оплаты труда (МРОТ) и введена норма о невозможности снижения зарплаты бюджетников (включая надбавки и доплаты) ниже уровня, установленного на 31 декабря 2004 года.

Тем не менее, депутатам не удалось провести поправку о введении права выбора "льготы или деньги" непосредственно с 2005 года, такое право у большинства льготников появится только с 1 января 2006 года.

Были отклонены такие поправки, как поправка Дмитрия Рогозина о монетизации льгот президенту, прекратившему свои полномочия. Была отклонена поправка о компенсации вдовам погибших милиционеров за потерянную льготу на получение квартиры. Та же судьба постигла поправку, которую пытались внести депутаты-москвичи из "Единой России" под руководством вице-спикера Георгия Бооса. Речь идет о возмещении из федерального бюджета за исполнение некоторыми городами функций столицы (Москвой, Петербургом, Сочи). Приплачивать столицам начнут только тогда, когда заработает вся реформируемая система бюджетов разных уровней23.

Не удалось парламентариям отстоять свою поправку о финансировании из федерального бюджета денежных компенсаций жертвам политических репрессий. В итоге был найден компромиссный вариант. Денежные выплаты этой категории граждан будут осуществляться из бюджетов субъектов Федерации. Вместе с тем, из федерального бюджета будет обеспечено софинансирование мер социальной поддержки жертвам политрепрессий путем предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий24.

Во втором чтении законопроект поддержали 304 депутата, почти все (пятеро "против") – представители "Единой России". "Против" проголосовало 120 депутатов, воздержался – 1. Против законопроекта, как и в первом чтении, выступили прежде всего коммунисты, ратующие за сохранение действовавшей ранее системы льгот, и фракция "Родина"25.

За сохранение существовавшей системы льгот, кроме того, выступали представители организаций, получавших доходы от имеющейся системы льгот.

В поддержку замены льгот денежными компенсациями высказалась пресс-служба ОАО "Российские Железные Дороги", так как эта реформа принесет ОАО "РЖД" около 6 млрд. рублей26.

Большинство поправок к законопроекту, предложенных субъектами федерации, было отклонено, что, учитывая существенное увеличение в законе расходных обязательств субъектов федерации, привело к выступлению против принятия закона руководителей ряда субъектов федерации.

Всего за 11 дней до второго чтения законопроекта, 22 июля 2004 года, Президенту, Председателю Правительства, Председателям Государственной Думы и Совета Федерации было направлено обращение Совета межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия "Дальний Восток и Забайкалье", подписанное высшими должностными лицами 10 из 13 субъектов федерации, входящих в эту ассоциацию. В частности, обращение подписали Леонид Потапов (Бурятия), Вячеслав Штыров (Якутия), Виктор Ишаев (Хабаровский край), Леонид Коротков (Амурская область), Михаил Машковцев (Камчатская область), Николай Дудов (Магаданская область), Иван Малахов (Сахалинская область), Равиль Гениатулин (Читинская область), Владимир Логинов (Корякский автономный округ), Николай Волков (Еврейская автономная область). При этом от Камчатской, Читинской и Амурской областей и Еврейской автономной области в отсутствие губернаторов подписались их заместители или уполномоченные лица.

Отказались присоединиться к протесту коллег губернаторы Приморья и Чукотки Сергей Дарькин и Роман Абрамович. Позицию главы Агинского Бурятского автономного округа Баира Жамсуева не удалось выяснить из-за проблем с телефонной связью. Кроме того, обращение подписали 11 председателей органов законодательной власти субъектов федерации – членов ассоциации.

Данное обращение было составлено по материалам прошедшего 15 июля в Хабаровске заседания совета ассоциации "Дальний Восток и Забайкалье", на котором губернаторы обсудили текущий этап федеративной реформы. Высказавшись категорически против предстоящего изменения законодательства, региональные лидеры решили, что до второго чтения законопроектов в нижней палате они должны донести свое мнение до Кремля и "Единой России", направив письма с возражениями Президенту, премьеру, председателям Государственной Думы и Совета Федерации. А хабаровский губернатор Виктор Ишаев, возглавлявший вместе с Президентом Якутии Вячеславом Штыровым региональный список "Единой России" на думских выборах, предложил созвать высший совет партии, чтобы напомнить ее руководству об обязательствах перед субъектами федерации.

В обращении отмечается, что принятый Государственной Думой законопроект "фактически изменяет государственное устройство России, отменяет федеративные принципы ее построения и заявленный в Конституции статус социального государства". Премьер-министру Михаилу Фрадкову региональные лидеры сообщают о прогнозируемых финансовых потерях регионов: общее сокращение доходной части 11 субъектов РФ превысит 4 млрд. руб., расходы с учетом новых обязательств увеличатся на 19 млрд., а общий дефицит региональных бюджетов составит более 23 млрд. руб. Председателям Государственной Думы и Совета Федерации Борису Грызлову и Сергею Миронову совет ассоциации предложил создать согласительную комиссию для обсуждения законопроекта, а Владимиру Путину – "отклонить закон ввиду неконституционности" в случае, если он все же будет принят без учета мнения губернаторов27.

Непосредственно перед вторым чтением законопроекта в Государственной Думе Леонид Потапов и Равиль Гениатулин неожиданно отозвали свои подписи под обращением.

Однако в сущности "губернаторский бунт" представлял собой вполне прагматичный торг относительно конкретных положений закона, увеличивающих расходы, снижающих доходы бюджетов субъектов федерации и перекладывающих на высших должностных лиц субъектов федерации ответственность за благосостояние и социальное обеспечение большинства российских пенсионеров и льготников28.

Мнение губернаторов при доработке законопроекта учтено не было, но тем не менее субъектам федерации было обещано увеличение объема субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов и субвенций из Федерального фонда компенсаций на 2005 год.

5 августа Государственная Дума приняла рассматриваемый закон в третьем, окончательном чтении. При необходимых 226 голосах документ поддержали 309 депутатов, "против" проголосовали 118, воздержались трое. Фактически в поддержку законопроекта проголосовала только фракция "Единая Россия".

8 августа закон одобрил Совет Федерации. "За" проголосовали 156 сенаторов, против – один, воздержались пятеро.

22 августа закон был подписан Президентом РФ.

С августа 2004 года в средствах массовой информации многие высшие должностные лица субъектов федерации (мэр Москвы Юрий Лужков, губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко, губернатор Пермской области Олег Чиркунов, губернатор Псковской области Евгений Михайлов29), мэры крупных городов России (например, мэр Нижнего Новгорода В.Булавинов), представители регионов-доноров30 выступили с поддержкой закона. Расчеты возможностей городских бюджетов в отношении исполнения принятого закона были проведены в крупнейших городах России: Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Красноярске, Нижнем Новгороде; при этом была констатирована готовность бюджетов этих городов к выплате предусмотренных законом компенсаций31.

Вместе с тем некоторые губернаторы, особенно в дотационных субъектах федерации, на встречах с высшими должностными лицами государства подчеркивают проблемы, которые ставит перед ними новый закон.

К примеру, 24 августа, по итогам встречи с председателем правительства России Михаилом Фрадковым 24 августа в Москве, липецкий губернатор Олег Королев заявил журналистам: "Положение регионов-доноров, к которым относится Липецкая область, может резко осложниться в связи с решением федерального центра о перераспределении полномочий и замене социальных льгот денежными выплатами. Бюджет области может потерять огромные средства – от трех с половиной до пяти миллиардов рублей. Только из-за изъятия в федеральный бюджет полутора процентов налога на прибыль – один миллиард, не менее двух миллиардов – из-за денежных компенсаций социальных льгот. Мы сохраним все надбавки сельским бюджетникам и даже планируем увеличить отмененные центром детские пособия. Кроме того, на повышение зарплаты учителям, врачам, работникам культуры потребуется около 800 миллионов рублей. Все остальные регионы России получают эти средства автоматически из бюджета страны, доноры же вынуждены искать собственные ресурсы"32.

Волгоградский губернатор Николай Максюта (член КПРФ) на заседании Госсовета заявил, что надо объявить мораторий на замену льгот на выплаты вплоть до 2006 года, чтобы "просчитать все плюсы и минусы системы льгот в новом режиме"33.

Против закона высказался и губернатор Тульской области Василий Стародубцев, придерживающийся коммунистических убеждений: "Выплачивать льготы и субсидии придется за счет сокращения социальных программ – то есть денег, раньше шедших на борьбу с наркоманией, беспризорностью, помощь детям"34.

Настороженное отношение к закону сохраняют и некоторые другие губернаторы высокодотационных субъектов федерации, поскольку не ясно, насколько эффективным будет действие новой системы межбюджетных отношений.

4. Влияние, которое данный закон окажет на финансовую политику

Закон приведет к увеличению расходов федерального бюджета на социальную поддержку льготников. Так, если в 2004 году бюджет потратил на поддержку всех категорий льготников менее 40 млрд. руб., то в 2005 году предполагается израсходовать на те же цели 171,2 млрд. руб.35 (то есть в 4 раза больше, чем сейчас). Но если в 2005 году социальный пакет будет предоставляться в обязательном порядке всем льготникам, что уменьшает размер компенсаций в денежной форме, то с 1 января 2006 г. льготники смогут выбирать – сохранить эти льготы или получить деньги. По оценкам Михаила Зурабова, примерно 50% льготников выберут денежную компенсацию, а 50% – сохранение указанных в социальном пакете натуральных льгот.36 Это приведет к дополнительному увеличению расходов федерального бюджета, хотя и не такому крупному, как в 2004 году.

Тем не менее, высокие темпы экономического роста, сверхдоходы от нефтяного экспорта, эффективное использование финансовых инструментов борьбы с инфляцией ("оттягивания" лишних денег из экономики – в первую очередь за счет Стабилизационного фонда) позволяют предполагать, что федеральный бюджет в состоянии обеспечить полноценное выполнение своих расходных обязательств по выплате компенсаций.

В частности, только за 1-е полугодие 2004 года дополнительные доходы федерального бюджета превысили 300 млрд. руб., а размер средств Стабилизационного фонда к концу 2004 года составит около 500 млрд. руб.37.

В 2005 году Правительство направит 53 млрд. рублей на обеспечение лекарственными средствами льготных категорий граждан, что составляет 40% от общего товарооборота аптечной сети. На санаторно-курортное лечение будет выделено более десяти миллиардов рублей, что позволит приобрести более одного миллиона путевок для льготных категорий граждан, сообщил Михаил Зурабов. В настоящее время, по его данным, закупается всего 200–220 тыс. путевок в год38.

Менее определенными являются перспективы субъектов федерации по исполнению этого закона.

Многие субъекты федерации уже приняли законы о социальной поддержке населения, об оказании государственной социальной помощи и о государственных гарантиях семьям, имеющим детей, в которых предусмотрели соответствующее финансирование. К примеру, в Республике Коми, согласно принятому закону "О социальной поддержке населения", с 1 января 2005 года помимо социального пакета ветераны труда будут получать 200 рублей, труженики тыла – 550 рублей и реабилитированные – 320 рублей. В размер компенсации заложены средства на проезд в общественном транспорте, исходя из 155 поездок в год, расходы на лекарства, на оплату услуг телефонной связи. Всего на денежные выплаты предусмотрено около 300 миллионов рублей. Около 700 миллионов планируется направить на льготы по оплате услуг ЖКХ, которые по-прежнему будут предоставляться в натуральном виде. Республиканский закон о гарантиях семьям, имеющим детей, будет "стоить" региону 187 миллионов рублей. Документ предусматривает дифференцированную дополнительную выплату детских пособий малоимущим семьям в размере от 80 до 450 рублей в зависимости от возраста ребенка. Около 20 миллионов рублей в бюджете Коми-2005 предусматривается на социальную помощь малоимущим39.

В Магаданской областной Думе в настоящее время обсуждают следующие суммы выплат: 200 рублей – ветеранам труда; 300 рублей – труженикам тыла; 300 рублей – реабилитированным лицам и 200 рублей – лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. В Амурском областном Совете народных депутатов: 170 рублей – ветеранам труда; 250 рублей – труженикам тыла и 70 рублей – реабилитированным и пострадавшим от репрессий. По последнему пункту амурские депутаты планируют увеличить сумму выплат до 250 рублей. Примерно такие же суммы обсуждают их коллеги и в других отдаленных регионах. Так, в Кировской областной Думе суммы планируемых выплат составляют 220 рублей – ветеранам труда; 300 рублей – труженикам тыла; 300 рублей – реабилитированным лицам и 235 рублей – пострадавшим от репрессий. Есть и такие регионы, где льготы предлагается оставить в натуральном виде – например, Республика Чувашия40, Хабаровский край41. Некоторые дотационные субъекты федерации также расширяют объемы компенсаций "региональным" льготникам – например, в Липецкой области до 100 рублей увеличено ежемесячное пособие на ребенка42.

В высокодотационной Камчатской области на региональные средства будут финансироваться ветераны труда, участники трудового фронта и реабилитированные жертвы репрессий – 480 человек. Совет народных депутатов совместно с администрацией с 1 января 2005 года установил для этих категорий граждан меры социальной защиты. В частности, они будут получать 50-процентную компенсацию на услуги ЖКХ, бесплатный проезд в пригородном транспорте и ежемесячные выплаты: ветеранам труда – 350 рублей, участникам трудового фронта – 650 рублей и реабилитированным – 350 рублей. Кроме того, для всех категорий населения, на которых распространялось действие закона "О Северах", сохраняются все льготы, предусмотренные этим законом, сообщают "Вечерние Вести Петропавловска"43.

Тем не менее, остаются сомнения, смогут ли все субъекты федерации (особенно высокодотационные) обеспечить исполнение определенных в законе расходных обязательств.

Для гарантии этого исполнения в проекте федерального бюджета на 2005 год44 сформирован так называемый Федеральный фонд софинансирования социальных расходов на 2005 год в сумме 7 997 732,0 тыс. рублей, средства которого направляются в виде субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в сумме 6 300 000,0 тыс. рублей и по обеспечению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, а также Федеральный фонд компенсаций на 2005 год в сумме 33 108 590,0 тыс. рублей, который выделяет субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям льготников.

5. Эффективность данного закона: будет ли осуществлен переход к нормальным льготным выплатам наличных денежных средств?

Как представляется, вопрос едва ли можно ставить подобным образом; скорее, речь должна идти о реальной возможности выплаты запланированных денежных средств. Необходимо заметить, что в последнее время государственный бюджет является профицитным, в связи с чем проблем с выплатами быть не должно.

Кроме того, исполнение закона взято под партийный контроль "Единой России". Состоявшийся 29 июля центральный совет Единой России обязал депутатов органов законодательной власти субъектов федерации – членов партии "Единая Россия" разработать и принять законы о социальном обеспечении льготников, остающихся на попечении субъектов (ветеранов труда, тружеников тыла) и установить им льготы не меньшие, чем существуют на сегодняшний день. Кроме того, партией подписано соглашение с Федерацией независимых профсоюзов России о совместном контроле за выполнением норм закона, касающихся социальной защиты45.

Правительством и, в частности, профильными министерствами были проведены консультации с представителями крупнейших производителей фармпрепаратов – как отечественных, так и зарубежных, их объединений, дистрибьюторов и аптечных сетей. Была достигнута принципиальная договоренность о создании дополнительной системы контроля за ценами на медикаменты, об установлении фиксированных, неизменных в течение года отпускных цен на медикаменты, которые будут отпускаться льготникам и будут входить в список наиболее важных медикаментов (жизненно важных препаратов). Предполагается использовать и систему скидок, медицинских полисов.

Одновременно с этим, по поручению Председателя Правительства, совместно с министром транспорта Российской Федерации были проведены консультации с руководством РАО ЖД с целью отработать ряд мер для того, чтобы сделать предельно доступным пригородное сообщение для этой категории и реализовать договоренности о централизованных закупках годовых проездных билетов для пенсионеров по льготным ценам46. По результатам консультаций, для эффективного взаимодействия с Министерством по социальному развитию и здравоохранению, в ОАО "РЖД" создана рабочая группа, которую возглавил вице-президент компании. Она должна оперативно выяснить готовность пассажирского комплекса, в частности, оценить возможности вокзалов, кассовых залов, сервис-центров в связи с ожидающимся наплывом пассажиров из льготных категорий граждан47.

Учитывая, что выплаты компенсаций будут производиться через эффективно действующую систему Пенсионного фонда, перспективы перехода к нормальным льготным выплатам наличных денежных средств в 2005–2006 гг. оцениваются в целом оптимистично.

6. Как повлияет введение данного закона на уровень поддержки Президента Владимира Путина

Скорее всего, отрицательный "имидж" рассматриваемого закона, созданный средствами массовой информации48, в совокупности с негативными общественными ожиданиями и все еще невысоким уровнем доверия к инициативам власти, может вызвать некоторое снижение уровня поддержки Президента. По данным социологических опросов, на него возлагают ответственность за принятие решения о замене льгот денежными компенсациями 34% респондентов49. Сказанное касается и Правительства, на которое возлагают ответственность те же 34% опрошенных50.

Тем не менее, учитывая, что окончательное оформление решения производилось органами законодательной власти, а реализовать его предстоит правительству РФ и органам исполнительной власти субъектов федерации, можно предположить, что даже в случае каких-либо "сбоев" на начальных этапах это вряд ли окажет существенное влияние на рейтинг Президента РФ.

В конечном счете отношение граждан к реформе социальных льгот будет зависеть от конкретной практики применения новой системы. Если в 2005 году финансирование из федерального бюджета (как на выплаты "федеральным" льготникам, так и на субвенции и субсидии субъектам федерации) будет произведено в полном объеме, а к 2006 году удастся оптимально организовать работу по обеспечению реального выбора "льготы или деньги", то общий уровень поддержки Президента РФ даже возрастет.

Пока можно предполагать, что сельские пенсионеры должны ощутить позитивный эффект от новой системы уже на первых этапах ее применения, в то время как в крупных городах с высоким уровнем цен степень поддержки реформы отдельными категориями "федеральных" льготников, скорее всего, несколько снизится.

В любом случае, с учетом высокой наполняемости бюджета, у Правительства в обозримой перспективе будут достаточные возможности для корректировки и "настройки" системы льгот и денежных выплат с тем, чтобы постепенно улучшать положение нуждающихся категорий граждан.


Материал подготовлен Фондом развития парламентаризма в России в январе 2005 г.


* – Экспертное заключение было подготовлено до вступления соответствующего законопроекта в силу.
1 – Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 27 (часть II). Ст. 2709.
2 – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 – См.: Известия, 30 июля 2004. См. также: http://www.izvestia.ru/politic/article231230.
4 – Позиция депутатов-народников (Народная партия) по законопроекту "О замене социальных льгот денежными компенсациями". См.: http://www.narod-party.ru/dela_ins.asp?delo_id=107
5 – Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 19 (часть II). Ст. 1923.
6 – Аргументы и факты, 2004, № 22. - С. 13.
7 – Финансовые известия, 2004, 19 мая. См.: http://www.finiz.ru/cfin/tmpl-print/id_art-843332
8 – Аргументы и факты, 2004, № 28. - С. 6.
9 – Известия, 30 июля 2004. См.: http://www.izvestia.ru/politic/article231230
10 – Интервью с мэром Нижнего Новгорода Вадимом Булавиновым // Российская газета, 7 августа 2004. См.: http://www.rg.ru/2004/08/07/bulavinov.html
11 – Там же.
12 – Интервью с министром здравоохранения и социального развития РФ М. Зурабовым // Комсомольская правда, 1 июня 2004 года.
13 – См.: А. Исаев. Реформа будет поэтапной // Известия, 4 августа 2004 года. www.izvestia.ru/online/article242353
14 – Аргументы и факты, 2004, № 28.
15 – По данным всероссийской переписи населения 2002 года городское населения Российской Федерации составляет 106427 тыс. человек, сельское - 38737 тыс. человек.
16 – См.: http://www.izvestia.ru/capital/article173113
17 – Большинство этих организаций имеют партнерские отношения с партией "Единая Россия".
18 – Новая газета, 1 июля 2004.
19 – См.: http://www.er-duma.ru/content_files/4654.doc, а также: "Единороссы поддержат замену льгот денежными компенсациями, думская оппозиция - против // Корр. ИТАР-ТАСС Диана Рудакова, 2 июля 2004 года.
20 – Независимая газета, 2 августа 2004; см. также: http://www.izvestia.ru/politic/article231230
21http://www.izvestia.ru/politic/article231230
22http://www.izvestia.ru/economic/article239884
23http://www.izvestia.ru/economic/article239884
24 – Госдума приняла закон о льготных выплатах: источник - РИА Новости, 5 августа 2004 года, 13:38.
25 – Мнения членов фракции, высказанные в процессе обсуждения законопроекта, см. на официальном сайте партии "Родина": http://www.rodina.ru/news/more/?id=340
26 – Руководство ОАО "РЖД" поддерживает инициативу замены льгот денежными компенсациями. См.: http://www.regnum.ru/allnews/273230.html
27http://www.cmnews.ru/newsprint.asp?nid=1997
28 – Там же.
29 – Новая газета, 29 июля 2004. - № 54; см. также сайт "Новой газеты": http://2004.novayagazeta.ru/nomer/2004/54n/n54n-s12.shtml
30 – Например, Красноярского края: http://www.regnum.ru/news/351947.html
31 – Российская газета, 17 августа 2004; Российская газета, 7 августа 2004. См.: http://www.rg.ru/2004/08/07/bulavinov.html
32 – Информационное агентство REGNUM: http://www.regnum.ru/allnews/314375.htm
33 – Коммерсант, 2004. - № 204 (3043).
34 – Новая газета, 2 августа 2004. См.: http://2004.novayagazeta.ru/nomer/2004/55n/n55n-s09.shtml
35 – Известия, 30 июля 2004. См. также: http://www.izvestia.ru/politic/article231230
36 – Комсомольская правда, 1 июня 2004.
37 – См.: Новая газета, 26 июля 2004. - № 53.
38 – Финансовые известия, 19 июля 2004. См.: http://www.finiz.ru/cfin/tmpl-print/id_art-863065
39 – Информационное агентство REGNUM. http://www.regnum.ru/news/350845.html
40 – Информационное агентство REGNUM. См.: http://www.regnum.ru/news/350018.html
41 – Информационное агентство REGNUM. См.: http://www.regnum.ru/news/348244.html
42 – Информационное агентство REGNUM. http://www.regnum.ru/news/349587.html
43 – Информационное агентство REGNUM // http://www.regnum.ru/news/349189.html
44 – См.: http://asozd.duma.gov.ru
45 – Известия, 4 августа 2004. См.: www.izvestia.ru/online/article242353
46 – См.: http://www.pensionline.ru/Rus/News.asp?ID=1983
47 – См.: http://www.regnum.ru/allnews/273230.html
48 – В частности, 58% населения еще до принятия закона во втором чтении полагали, что замена льгот приведет к ухудшению их материального положения. Таковы результаты опроса 1600 россиян, проведенного 16–19 июля 2004 года Аналитическим Центром Юрия Левады (Левада-Центр) в 128 населенных пунктах 46 регионов страны. См.: http://www.levada.ru/press/2004072101.html
49 – См. там же.
50 – Там же.

   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin