Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект федерального закона "О поэтапном повышении минимального размера оплаты труда"

Одна из основных и наиболее актуальных проблем современной России – неоправданно низкий уровень заработной платы большинства граждан.

Особенности переходного периода развития страны, ослабление государственного регулирования трудовых отношений, специфика антиинфляционной политики, сложное и медленное формирование рынка труда и ряд других факторов препятствовали формированию сбалансированной системы оплаты труда, приводили к поддержанию заниженной зарплаты в большинстве сфер экономики и, в первую очередь, в бюджетной сфере.

Попытки решения этой проблемы на законодательном уровне предпринимались неоднократно. К примеру, 10 апреля 2001 года в Государственную Думу группой депутатов был внесен проект Федерального закона № 79412-3 "О государственном регулировании оплаты труда и предпринимательского дохода". Основными целями законопроекта являлись: превращение заработной платы в надежный источник средств, обеспечивающих достойное существование работника и членов его семьи; установление государственных гарантий оплаты труда работников и рациональных соотношений между минимальной, средней и максимальной заработной платой, а также сокращение разрыва в размерах оплаты труда в бюджетной и внебюджетной сферах. Однако обеспечить адекватную и юридически грамотную реализацию этих социально значимых целей полностью в законопроекте не удалось – прежде всего потому, что он был слабо согласован с действующим гражданским и социальным законодательством.

В настоящее время основное внимание законодателей, как представляется, совершенно обоснованно сосредоточено на увеличении минимального размера оплаты труда, который является неотъемлемым и общепризнанным элементом государственного регулирования оплаты труда, существует в большинстве стран мира с развитой рыночной экономикой. В Российской Федерации минимальный размер оплаты труда представляет собой неотъемлемый компонент концепции социального государства, что получило закрепление в ч. 2 ст. 7 Конституции РФ.

Тем не менее, минимальный размер оплаты труда поддерживается на крайне низком уровне, что служит одной из важнейших причин необоснованно низкого уровня средней заработной платы по стране. Подобная ситуация, в свою очередь, приводит к снижению жизненного уровня, благосостояния и покупательной способности населения, не позволяет нормально развиваться реформе жилищно-коммунальной и пенсионной системы.

Необходимость повышения минимального размера оплаты труда является общепризнанной и важнейшей проблемой российской социальной политики. Эта необходимость нормативно закреплена в п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", согласно которому минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации должен поэтапно повышаться до величины прожиточного минимума. Кроме того, в абз. 1 ст. 133 Трудового кодекса прямо установлено, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека.

Но на практике повышение минимального размера оплаты труда идет очень медленно, что фактически превращает указанные нормы законов в декларативные. Более того, не происходит какого-либо устойчивого повышения минимального размера оплаты труда относительно прожиточного минимума. Так, в законе о федеральном бюджете на 2001 год минимальное среднегодовое соотношение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума было установлено в размере 16,7%, на 2002 год – 24,4%, а на 2003 год – 21,6%. Ситуация существенно не изменилась и в конце 2003 – начале 2004 года. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" (с изменениями от 29 апреля, 26 ноября 2002 г., 1 октября 2003 г.), с 1 октября 2003 года минимальный размер оплаты труда повышается до 600 рублей в месяц (применяется исключительно для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности). В то же время, Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2004 г. № 74 установлена величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации за IV квартал 2003 г. в расчете на душу населения 2143 рубля, для трудоспособного населения – 2341 рубль, пенсионеров – 1625 рублей, детей – 2113 рублей.

Чтобы несколько "смягчить" несоответствие между минимальным размером оплаты труда и среднегодовым прожиточным минимумом хотя бы в наиболее обеспеченных субъектах федерации, в 2002 году в статью 2 закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" были внесены изменения и дополнения, согласно которым законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации (за исключением субъектов РФ – получателей дотаций) было разрешено принимать законы, устанавливающие более высокий по сравнению с установленным федеральным законом размер минимальной заработной платы в субъекте федерации с учетом мнения трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений соответствующего уровня. Исполнение этих законов должно осуществляться за счет средств субъектов федерации. Данная норма была оспорена в Конституционном Суде Российской Федерации и найдена им не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Тем не менее, в целом по стране проблема выравнивания соотношения минимального размера оплаты труда и среднегодового прожиточного минимума по-прежнему остается чрезвычайно актуальной. Участие депутатов российского парламента в решении этой проблемы значительно ограничено существующей процедурой изменения (а значит, в том числе, и повышения) минимального размера платы труда, установленной в действующем законодательстве. Так, согласно п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", соотношение между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума на очередной финансовый год устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Разработка федерального бюджета, обеспечение его исполнения, установление величины прожиточного минимума на душу населения и рассмотрение предложений о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда относится к полномочиям Правительства РФ (п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, п. 1 ст. 171, п. 5 ст. 184 Бюджетного кодекса РФ, п. 2 ст. 4 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"). Таким образом, в соответствии с действующим законодательством, ключевые полномочия по изменению соотношения минимального размера оплаты труда и величины прожиточного минимума сосредоточены у Правительства Российской Федерации.

В настоящее время Правительство имеет определенную позицию по поводу установления соотношения между минимальным размером оплаты труда и прожиточным минимумом. Так, 24 июня 2004 года Правительством РФ был внесен в Государственную Думу проект Федерального закона "О внесении изменений в статьи 2 и 5 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"", в котором предусматривается исключить из ст. 5 соответствующего закона положение об установлении федеральным законом о федеральном бюджете соотношения между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума. В пояснительной записке к законопроекту указано, что по своей сути соотношение между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума не должно регулироваться законом о бюджете. Аргументы Правительства РФ сводятся к тому, что минимальный размер оплаты труда на планируемый год устанавливается, исходя из финансовых возможностей государства, и утверждается отдельным федеральным законом, проект которого вносится в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в то время как величина прожиточного минимума является расчетным показателем, на планируемый период может быть только спрогнозирована и поэтому не должна утверждаться законом о федеральном бюджете.

Отметим, что правительственный вариант повышения минимального размера оплаты труда "исходя из финансовых возможностей государства", без установления четкого критерия его повышения – соотношения минимального размера оплаты труда и величины прожиточного минимума, не предусматривает каких-либо новых подходов к решению данного вопроса. Тем не менее, он уже получил поддержку Государственной Думы (2 апреля 2004 года указанный законопроект был принят в первом чтении).

При таком подходе реализация нормы Трудового кодекса о том, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека, может занять десятилетия. Затрудняется и реализация нормы п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" о поэтапном повышении минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума. Хотя минимальный размер оплаты труда на очередной год может быть повышен в абсолютных величинах, но, учитывая, что величина прожиточного минимума в течение года неизбежно будет повышаться (в зависимости от уровня потребительских цен, складывающихся под воздействием экономической ситуации в стране, внешних факторов, бюджетной и денежно-кредитной политики и др.), отношение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума с каждым годом будет постепенно уменьшаться.

Рассматриваемый законопроект "О поэтапном повышении минимального размера оплаты труда" представляет собой очередную попытку депутатов выровнять величину минимального размера оплаты труда и величину прожиточного минимума на законодательном уровне. Он был внесен в Государственную Думу 5 апреля 2001 года группой депутатов Государственной Думы, принят в первом чтении 6 июня 2001 года, во втором чтении – 7 октября 2003 года.

В данном законопроекте предлагается установить, что определяемое федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год среднегодовое cоотношение между минимальным размером оплаты труда и определяемой в целом по Российской Федерации величиной прожиточного минимума не может быть ниже 40 процентов величины прожиточного минимума трудоспособного населения в 2004 году (в настоящее время законопроект предлагается возвратить к процедуре третьего чтения – во многом для того, чтобы исправить явно несовпадающие с реальностью цифры), 60 процентов – в 2005 году, 80 процентов – в 2006 году; и 100 процентов – в 2007 году.

Установление в законопроекте порядка и конкретных сроков устранения расхождения между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума в полной мере соответствует статье 421 Трудового кодекса, согласно которой порядок и сроки введения размера минимальной заработной платы, предусмотренной частью первой статьи 133 настоящего Кодекса, устанавливаются федеральным законом.

Однако законопроект не учитывает существующий механизм изменения соотношения между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума – в частности то, что согласно действующему законодательству соотношение между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума на очередной финансовый год устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете, а разработка федерального бюджета, обеспечение его исполнения, установление величины прожиточного минимума на душу населения и рассмотрение предложений о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда относится к полномочиям Правительства РФ. Кроме того, согласно п. 1 ст. 83 Бюджетного кодекса, в случае принятия федерального закона либо другого правового акта, предусматривающего увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов.

В результате законопроект, принятый в соответствии и во исполнение норм трудового и социального законодательства, не имеет инструментов реализации и потому остается, по сути, благим пожеланием. Это, как представляется, показывает расхождение на практике, несогласованность некоторых норм социального и бюджетного законодательства, когда последние делают невозможным или затрудняют исполнение первых, превращают их в декларацию.

Законопроект, естественно, не был поддержан Правительством, представившим отрицательный официальный отзыв, в котором описывается недостижимость целей законопроекта в рамках текущей социально-экономической ситуации, их утопичность с финансово-экономической точки зрения. В частности, в отзыве указано, что в 2004 году потребность в дополнительных средствах на оплату труда работников бюджетных организаций по предварительным расчетам составит 510 млрд. рублей, в том числе из федерального бюджета – 150 млрд. рублей, из бюджетов субъектов Российской Федерации – 360 млрд. рублей. За три года (2004–2006), согласно законопроекту, расходы на оплату труда только работников бюджетной сферы необходимо будет увеличить почти в 5 раз. При этом в отзыве указано, что ссылки авторов законопроекта на то, что рост минимального размера оплаты труда приведет к увеличению налоговых поступлений, правительственными расчетами не подтверждаются. В частности, повышение минимального размера оплаты труда повлечет за собой дополнительное поступление налога на доходы физических лиц, которое может составить в 2004 году 189,4 млрд. рублей, в 2005 году – 257,4 млрд. рублей, что примерно в четыре раза меньше необходимых дополнительных средств для повышения оплаты труда работников организаций бюджетной сферы.

В конечном счете, как представляется, существенное и сбалансированное повышение минимального размера оплаты труда является сложной совокупностью проблем, которые должны решаться на основе всесторонней и продуманной концепции, при условии должного финансово-экономического обоснования этого процесса (с учетом инфляционных последствий, реальных возможностей бюджета и др.) и комплексных, пакетных изменений в действующее законодательство. Такая проблема вряд ли может быть решена принятием одного закона без участия Правительства. Поэтому данный законопроект фактически можно рассматривать как попытку депутатов косвенно воздействовать на Правительство, "подтолкнуть" его к более активному поиску путей решения проблемы несовпадения уровней минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума.


Экспертное заключение подготовлено Фондом развития парламентаризм в России в июне 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin