Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект федерального закона "Об обеспечении целостности территории Российской Федерации и принятии в ее состав участка территории иностранного государства"

Обеспечение территориальной целостности является одним из важнейших и наиболее актуальных вопросов государственного строительства в Российской Федерации. В Основном законе РФ установлена общая норма о том, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4). Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции, Президент Российской Федерации в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Попытки конкретизировать нормы Конституции об обеспечении территориальной целостности в отдельном законе с самостоятельным предметом регулирования предпринимались неоднократно.

Так, 26 марта 1996 года депутатами Ю.В. Никифоренко, А.В. Митрофановым, А.В. Филатовым, С.М. Жебровским, В.В. Журко, М.Л. Монастырским в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона № 96700047-2 "Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации". В законопроекте был установлен ряд понятий, связанных с обеспечением территориальной целостности (территориальной целостности, агрессии против Российской Федерации, вооруженного конфликта и угрозы вооруженного конфликта немеждународного характера), общие положения по обеспечению территориальной целостности Российской Федерации, нормы об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации в случае агрессии, угрозы вооруженного конфликта немеждународного характера, вооруженного конфликта немеждународного характера. Кроме того, законопроект содержал нормы общего характера о принятии иностранного государства в состав Российской Федерации и о включении части территории иностранного государства в состав территории Российской Федерации, а также о разрешении территориальных споров. 20 февраля 1998 года закон был принят Государственной Думой в третьем чтении, но 13 марта 1998 года отклонен Советом Федерации. С учетом предложений согласительной комиссии, в связи с утратой актуальности данного закона, а также в связи с тем, что ряд его положений вошли в другие законодательные акты, на повторном рассмотрении Государственной Думой в июне 2001 года он был снят с рассмотрения.

15 мая 1999 года депутатом Зоркальцевым был внесен законопроект "Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации, конституционных прав и свобод граждан на временно неконтролируемой территории Российской Федерации". Законопроект не рассматривался и в 2003 году был отозван субъектом права законодательной инициативы.

25 июня 2001 года, сразу же после снятия с рассмотрения законопроекта № 96700047-2 "Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации", группой депутатов был внесен новый законопроект № 106374-3 с таким же названием. В заключении Комитета Государственной Думы по обороне и Правового управления Государственной Думы по этому законопроекту было указано, что несмотря на его важность и актуальность, большинство норм носит декларативный или отсылочный характер, а многие отношения входят в предмет регулирования целого ряда других федеральных законов ("Об обороне", "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" и др.). 25 апреля 2002 года законопроект был отозван субъектами права законодательной инициативы.

Вместо него 23 апреля 2002 года группой депутатов (П.Т. Бурдуков, И.А. Ждакаев, Н.П. Залепухин, В.М. Ивер, В.И. Илюхин, А.В. Митрофанов, Ю.В. Никифоренко, Ф.Ш. Сафиуллин, В.И. Севастьянов, Г.И. Стрельченко, В.Н. Тетерин, В.В. Чайка, А.А. Шабанов, С.Н. Шишкарев) был внесен законопроект "Об обеспечении целостности территории Российской Федерации". Законопроект состоял всего лишь из трех статей, содержал определение целостности территории Российской Федерации и указание на то, что обеспечение целостности территории страны осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и международными договорами России, гарантирующими ее целостность. Кроме того, в законопроекте устанавливался запрет сецессии (выхода из состава государства какой-либо его части). Так, согласно законопроекту, отделение любой части территории Российской Федерации от Российской Федерации, равно как и передача любой части территории Российской Федерации иностранному государству, за исключением случаев обмена между Российской Федерацией и сопредельным иностранным государством равными участками территории в пограничной зоне в целях делимитации, демаркации или редемаркации, не допускается.

Несмотря на значимость предмета регулирования законопроекта, в его нормах не было установлено каких-либо принципиально новых по сравнению с существующим правовым регулированием положений, новых и четко определенных обязанностей органов государственной власти и правовых гарантий территориальной целостности, что свидетельствует о невысокой правовой ценности законопроекта. В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы по законопроекту было указано, что вопрос обеспечения территориальной целостности в общем виде урегулирован на конституционном уровне, а отношения по поводу передачи части территории иностранному государству регулируются не иначе как международными договорами. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации нормы международного договора Российской Федерации имеют приоритет перед нормами федерального закона, в связи с чем установление в федеральном законе запрета на передачу какой-либо территории РФ не будет применяться. 19 марта 2004 года законопроект был отклонен Государственной Думой.

11 мая 2004 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом А.В. Митрофановым был внесен № 51351-4 Федерального закона "Об обеспечении целостности территории Российской Федерации и принятии в ее состав участка территории иностранного государства". Данный законопроект представляет собой незначительно измененную редакцию проекта Федерального закона № 96700047-2 "Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации". Большинство недочетов прежних вариантов проекта закона не было исправлено. В частности, среди недостатков настоящего законопроекта можно отметить:
– декларативный, отсылочный характер некоторых норм (например, ст. 3, п. 1 ст. 10, 11, 12 законопроекта);
– вхождение отношений, регулируемых нормами законопроекта, устанавливающими конкретные права и обязанности, в предмет регулирования действующих федеральных и федеральных конституционных законов, в первую очередь Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". Предмет регулирования ст.ст. 3–8 законопроекта практически полностью охватывается данным законом, так как к обстоятельствам чрезвычайного характера, при наличии которых вводится чрезвычайное положение, относятся и попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В предмет регулирования Федерального закона "Об обороне" входит организация обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, ответственность за нарушение законодательства в данной сфере, а также другие нормы, касающиеся обороны. Так как под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории, то норма ст. 9 законопроекта, по нашему мнению, входит в предмет регулирования Федерального закона "Об обороне".

Статья 10 законопроекта, устанавливающая правила принятия в состав Российской Федерации участка территории иностранного государства, согласно ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации ("принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом"), входит в предмет регулирования Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

Следовательно, оптимальным юридическим решением вопроса обеспечения территориальной целостности Российской Федерации является внесение изменений и дополнений в указанные федеральные законы, а не принятие отдельного закона с самостоятельным предметом регулирования.


Экспертиза подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в июне 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin