Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"

Право граждан на проведение публичных мероприятий – собраний и манифестаций (массовых публичных мероприятий на открытом воздухе – митингов, демонстраций, шествий, пикетирований) является одной из важнейших гарантий свободы мысли и слова, выражения мнений и убеждений. В большинстве случаев по степени гарантированности и реализации этих свобод можно судить о подлинной, а не декларированной форме государственного режима. Так, реальные и широкие возможности осуществления этого права в явочном или, в установленных законом случаях, в уведомительном порядке (когда для проведения публичных мероприятий не требуется специального разрешения властей) – характерная черта демократического государства, в то время как наличие разрешительного порядка проведения собраний и манифестаций (когда разрешение властей необходимо) служит одним из признаков страны с авторитарным режимом.

Право на свободу мирных собраний и, соответственно, явочный порядок их проведения закреплен практически во всех международно-правовых документах, конституциях и законодательстве развитых демократических стран. Так, в п. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года устанавливается, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний. В ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах также "признается право на мирные собрания". Согласно поправке 1 к Конституции США, Конгресс не должен издавать ни одного закона, ограничивающего право народа мирно собираться. В соответствии со ст. 8 Основного закона ФРГ 1949 года, все немцы имеют право собираться мирно и без оружия без уведомления и разрешения. Право граждан собираться мирно, без оружия и без предварительного разрешения (то есть в явочном порядке) установлено также в пп. ii п. 6.1. ст. 40 Конституции Ирландии 1937 года, ст. 21 Конституции Испании 1978 г., ст. 17 Конституции Италии 1947 г., ст. 26 Конституции Бельгии 1994 года и многих других конституциях. Кроме того, в странах развитой и давней демократии незыблемым правилом стал явочный порядок проведения многих видов манифестаций. Например, в США во многих штатах не существует особых правил проведения митингов. Нередко при проведении манифестаций действуют сложившиеся обычаи: оплата организаторами труда полицейских, обеспечивающих безопасность при проведении публичного мероприятия, а также мусорщиков, которые убирают за манифестантами. Велика роль устоявшихся обычаев и негласных правил и при проведении манифестаций в Великобритании.

Тем не менее, в некоторых международно-правовых документах и конституциях многих государств устанавливается возможность ограничения законом право на свободу манифестаций. Так, в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливается, что пользование правом на мирные собрания не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

В соответствии со ст. 8 Основного закона ФРГ, для собраний под открытым небом право граждан собираться мирно и без оружия без уведомления и разрешения может быть ограничено законом или на основе закона (соответствующий Федеральный закон о собраниях и шествиях был принят в 1953 году).

Согласно пп. ii п. 6.1. ст. 40 Конституции Ирландии, законом могут быть предусмотрены меры, предупреждающие или контролирующие собрания, которые в соответствии с законом признаются нарушающими мир и безопасность или угрожающими общим интересам, а также для предупреждения или контроля над собраниями в окрестностях любой из палат Парламента.

Согласно ст. 21 Конституции Испании, о собраниях в общественных местах и демонстрациях должны быть предварительно извещены органы власти, которые могут запретить их только в том случае, если есть достаточные основания предполагать, что заявленные собрания и демонстрации повлекут за собой нарушение общественного порядка, связанное с возникновением опасности для людей или чьего-то имущества.

В соответствии со ст. 17 Конституции Италии, для собраний, включая собрания на местах, открытых для публики, предварительного уведомления не требуется. О собраниях в общественном месте необходимо предварительно уведомить власти, которые могут их запретить только по соображениям безопасности и общественного порядка.

В ст. 9 Конституции Королевства Нидерландов 1983 года гарантируется право на проведение собраний и демонстраций при условии ответственности за злоупотребление указанным правом в порядке, установленном законом. Акт парламента может установить правила осуществления указанного права в интересах защиты безопасности граждан, организации дорожного движения, ликвидации или предотвращения беспорядков.

В ст. 26 Конституции Бельгии 1994 года устанавливается, что право граждан собираться мирно и без оружия без предварительного разрешения не применяется к собраниям на открытом воздухе, на которые полностью распространяется законодательство о полиции.

Таким образом, в настоящее время в большинстве развитых демократических стран широко распространены явочный порядок проведения собраний, а также сочетание уведомительного порядка проведения манифестаций с явочным порядком в зависимости от размера манифестации, ее характера, вероятности существенных нарушений общественного порядка, прав и свобод иных лиц при ее проведении.

Конституция Российской Федерации 1993 года, как и большинство постсоветских конституций, установила довольно либеральный режим проведения публичных мероприятий. Так, согласно ст. 31 Конституции, граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Из этой нормы прямо следует, что базовый порядок проведения собраний и манифестаций в России должен быть явочным или, в определенных законом случаях, уведомительным.

Однако соответствующая Конституции 1993 года нормативно-правовая (в том числе и законодательная) база реализации данного права пока не сформирована. До сих пор действует Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. № 554 "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования", то есть нормативный правовой акт, изданный до принятия Конституции, в период так называемого "указного права". Этим Указом предусмотрено, что до урегулирования законом Российской Федерации порядка организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования необходимо исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., в соответствии с которой осуществление права на собрания и манифестации не должно нарушать права и свободы других лиц. В Декларации также запрещено использовать это право для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.

Кроме того, Указом № 554 установлено, что до принятия соответствующего закона Российской Федерации на ее территории действует Указ Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-XI "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР", который применяется в части, не противоречащей Декларации 1991 года. Но в названном Указе Верховного Совета СССР фактически установлен уведомительно-разрешительный порядок проведения публичных мероприятий. Согласно данному Указу, уведомление (письменное заявление) подается в местную администрацию не позднее чем за 10 дней до даты проведения публичного мероприятия. В уведомлении должны быть указаны цели, сроки и место проведения мероприятия. Местная администрация, рассмотрев уведомление и дав ответ о принятом решении не позднее чем за 5 дней до проведения публичного мероприятия, фактически может не разрешить проведение мероприятия без указания каких-либо причин ("вправе предложить изменить время и место проведения мероприятия"). Кроме того, собрание, митинг, уличное шествие или демонстрация запрещаются, если цель их проведения противоречит Конституции либо угрожает общественному порядку и безопасности граждан.

В условиях, когда соответствующий Конституции РФ 1993 года федеральный закон отсутствует, во многих субъектах федерации принимаются свои нормативные правовые акты.

Таким образом, потребность в новом законе остается весьма острой, и попытки разработать надлежащий законопроект предпринимались неоднократно. Так, 22 февраля 1994 года, практически сразу же после принятия новой Конституции, депутатами В.И. Зоркальцевым и А.В. Апариной на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект Федерального закона № 94700001-1 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Судьба этого законопроекта складывалась непросто. В декабре 1994 года он был принят Государственной Думой. В 1995–1996 гг. Совет Федерации дважды направлял закон Президенту РФ без рассмотрения, дважды отклонил и один раз одобрил законопроект. Президент РФ воспользовался в отношении данного законопроекта правом вето. Последняя из согласительных комиссий по законопроекту, созданная в июле 1998 года, формально не упразднена до сих пор.

11 ноября 2002 года Костромской областной Думой в Государственную Думу был внесен законопроект № 261845-3 "О порядке организации и проведения митингов, демонстраций, уличных шествий и пикетирования на территории Российской Федерации", который в апреле 2003 года был снят с рассмотрения.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", внесенный 18 апреля 2003 года Правительством Российской Федерации.

Анализ концепции законопроекта позволяет отметить следующее.

Согласно данному законопроекту, о проведении любого публичного мероприятия (то есть открытой, мирной, доступной каждому, проводимой в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акции), за исключением собрания, должно быть сообщено органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления посредством подачи уведомления. При этом, согласно п. 5 ст. 5 законопроекта, организатор (организаторы) публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление не было подано в срок или не было принято органом исполнительной власти или органом местного самоуправления. Организаторы публичных мероприятий обязаны обеспечивать соблюдение указанных в уведомлении условий проведения публичного мероприятия.

Таким образом, в отношении любых публичный мероприятий, за исключением собраний, установлен уведомительный порядок проведения. Явочный порядок, соответственно, разрешен только для собраний.

В целом и установление уведомительного порядка, и исключение собраний из форм публичных мероприятий, для проведения которых должно быть подано уведомление, а также установление порядка организации публичного мероприятия в законопроекте соответствуют Конституции РФ и зарубежному опыту правового регулирования в этой сфере (например, многие его положения имеют явное сходство с Федеральным законом ФРГ о собраниях и шествиях 1953 года).

Однако существенные замечания вызывают расплывчатые, нечеткие основания и критерии принятия решений органами исполнительной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, предоставляющие им в некоторых случаях излишний объем дискреционных полномочий в сфере организации, проведения, приостановления и прекращения публичных мероприятий.

Согласно законопроекту, орган исполнительной власти или орган местного самоуправления вправе не принимать уведомление о проведении публичного мероприятия. Это "непринятие уведомления" фактически оказывается запрещением проведения публичного мероприятия (п. 5 ст. 5 законопроекта). Однако недостатком законопроекта является даже не предоставление органам власти права запрещать проведение манифестаций. В принципе, это соответствует и зарубежному опыту, и Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, право граждан на проведение митингов, шествий, демонстраций и пикетирований не относится к правам, не подлежащим ограничению. Так, оно подлежит ограничению в условиях чрезвычайного положения (ч. 1, 3 ст. 56 Конституции РФ). В Федеральных конституционных законах "О военном положении" от 30 января 2002 г. и "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. предусматриваются запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение.

Недостатком законопроекта является, прежде всего, неопределенное, расплывчатое установление некоторых оснований отказа в принятии уведомления. Так, согласно п. 1 ст. 12 законопроекта, орган исполнительной власти или орган местного самоуправления вправе не принимать уведомление о проведении публичного мероприятия, если цели мероприятия и формы его проведения противоречат общепринятым нормам общественной морали и нравственности. Данное основание представляется довольно нечетким, носит оценочный характер, так как общепринятые нормы морали и нормы нравственности не поддаются формализации, юридической оценке.

Как правило, в зарубежном законодательстве устанавливаются более точные и существенные основания запрета проведения публичного мероприятия. К примеру, в Законе ФРГ о собраниях и шествиях 1953 года компетентный орган может либо запретить собрание под открытым небом или шествие, либо определить его условия только в том случае, если имеются явные признаки угрозы общественной безопасности или порядку. Аналогичные положения содержатся в конституциях Испании и Италии: органы власти могут запретить публичное мероприятие лишь в том случае, если есть достаточные основания предполагать, что заявленные мероприятия повлекут за собой нарушение общественного порядка, связанное с возникновением опасности для людей или чьего-то имущества. Как представляется, в данном законопроекте можно было бы предусмотреть в качестве основания запрещения проведения публичного мероприятия несоответствие целей и форм его проведения положениям Конституции и действующего законодательства Российской Федерации.

Однако полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, согласно данному законопроекту, не исчерпываются возможностью не принять уведомление, то есть фактически запретить проведение публичного мероприятия. Указанные органы могут изменять место и время проведения публичного мероприятия, доводя до сведения его организатора не позднее чем за 5 дней до даты проведения этого мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени его проведения, вызванное невозможностью проведения публичного мероприятия в месте и (или) во время, указанные в уведомлении. При этом публичное мероприятие может быть проведено лишь в том случае, если организаторы согласятся с "предложением" (за 3 дня до даты проведения публичного мероприятия), что дает основание сомневаться в диспозитивном характере такого "предложения".

Кроме того, согласно данному законопроекту, "предложение" является безальтернативным – в отличие, например, от законопроекта 1994 года, внесенного Зоркальцевым и Апариной, в ст. 14 которого было указано, что предложение должно носить конкретный характер и может содержать несколько вариантов.

Избыточно дискреционными представляются и полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по установлению размера территорий, на которых не допускается проведение публичных мероприятий. Нередко цель проведения публичного мероприятия предопределяет выбор места для его проведения. Например, в случае выражения протеста против политики главы органа местного самоуправления публичное мероприятие целесообразно проводить рядом со зданием администрации органа местного самоуправления, в противном случае эффект от него может существенно снизиться. Поэтому, как представляется, запреты на проведение публичных мероприятий на определенной территории должны быть четко сформулированными и обоснованными.

Ст. 8 законопроекта устанавливает перечень мест, запрещенных для проведения публичного мероприятия. Этот список существенно расширен по сравнению с законопроектом 1994 года и включает в себя: территории, непосредственно прилегающие к больницам, поликлиникам, детским дошкольным учреждениям, а также школам и другим общеобразовательным учреждениям (во время проведения в них занятий); территории, непосредственно прилегающие к культурно-зрелищным и спортивным объектам (во время проведения в них представлений и соревнований); территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, зданиям, занимаемым федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, представительствами иностранных государств и международных организаций, пользующихся международной защитой.

Критерий непосредственной близости сам по себе является неопределенным и относительным. Но, согласно ст. 2 законопроекта, "территории, непосредственно прилегающие к зданиям и объектам" – это "земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти или органов местного самоуправления". Таким образом, утверждение размера территорий, на которых не допускается проведение публичных мероприятий, также в полном объеме отнесено к полномочиям органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Кроме того, орган исполнительной власти или орган местного самоуправления может косвенно "навязать" организатору не только место, но и максимальное количество участников публичного мероприятия. Так, согласно пп. "г" п. 2 ст. 12 законопроекта, указанные органы обязаны довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия. В случае нарушения предельной нормы заполняемости территории, согласно п. 2 ст. 14 законопроекта, уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право требовать от организатора объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить на него допуск граждан. Кроме того, при несоблюдении нормы предельной заполняемости территории публичное мероприятие может быть прекращено (по основанию "проведения публичного мероприятия с нарушением настоящего Федерального закона" – абз. 2 ст. 16 законопроекта).

Наконец, орган исполнительной власти или орган местного самоуправления в зависимости от вида публичного мероприятия и количества его участников может назначить своего уполномоченного представителя, формально – для оказания организатору публичного мероприятия "содействия в проведении мероприятия", а фактически – для контроля за ходом проведения публичного мероприятия. Уполномоченный представитель органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, согласно ч. 1 ст. 13 законопроекта, имеет право требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения, а также принимать решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным законопроектом.

Кроме того, по предложению органа исполнительной власти или органа местного самоуправления начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), заявленная для проведения публичного мероприятия, обязан назначить своего уполномоченного представителя, который имеет не меньше прав, чем уполномоченный представитель органа исполнительной власти или органа местного самоуправления. В частности, он может требовать от организатора объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить на него допуск граждан в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения); требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения; удалять с места проведения публичного мероприятия граждан, не выполняющих законные требования организатора публичного мероприятия.

Таким образом, по нашему мнению, для более адекватной реализации конституционных положений законопроект требует некоторой доработки. Это касается, прежде всего:
– повышения гарантий свободы проведения публичных мероприятий (такие гарантии, к примеру, были установлены в гл. 4 законопроекта, внесенного Зоркальцевым и Апариной), выражения мнений и убеждений граждан;
– установления предельно четких оснований и критериев принятия решений органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, уменьшения их дискреционных полномочий в данной сфере.


Экспертиза подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в марте 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin