Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта № 14606-4
Текст законопроекта № 13932-4

Экспертная записка к проектам Федеральных законов № 14606-4 и № 13932-4 "Социальный кодекс Российской Федерации"

В феврале 2004 года в Государственную Думу были внесены два одинаковых по названию и тексту проекта Социального кодекса: первый из них, проект Федерального закона № 13932-4 "Социальный кодекс Российской Федерации", был внесен в Государственную Думу 6 февраля 2004 года Законодательным Собранием Краснодарского края, а второй – законопроект № 14606-4 – внесен 9 февраля 2004 года Алтайским краевым Советом народных депутатов.

К концепции проекта Социального кодекса можно предъявить следующие замечания.

Данный законопроект, согласно пояснительной записке, направлен на создание единой государственной системы социального обеспечения, устранение коллизий между различными законодательными актами в сфере социального обеспечения; обеспечение взаимосвязи с актами иных отраслей законодательства (гражданским, трудовым, бюджетным и др.); перевод максимально возможного числа норм права социального обеспечения из подзаконных в законодательные акты; наполнение социального законодательства новыми содержательными нормами, необходимость которых назрела в правоприменительной практике.

Для решения перечисленных задач была выбрана особая форма законодательного акта – Кодекс. В отечественном законодательстве Кодексом традиционно назывались сводные законы по отраслям законодательства, и наличие кодекса служило и до сих пор является показателем высокого качества, системности, непротиворечивости законодательного регулирования. Важнейшее значение кодексов состоит в том, что они выступают в качестве юридически приоритетных законодательных актов, обеспечивающих создание обобщенной нормативной базы для конкретизирующих их законов и подзаконных нормативных правовых актов. В настоящее время в Российской Федерации действуют Арбитражный процессуальный, Бюджетный, Водный, Воздушный, Градостроительный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Жилищный, Земельный, Лесной, Налоговый, Семейный, Трудовой, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы, а также Кодекс об административных правонарушениях и Кодекс торгового мореплавания.

Право социального обеспечения является одной из немногих отраслей права, среди источников которого отсутствует кодифицированный законодательный акт, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения. При этом законодательство, регулирующие общественные отношения в данной сфере, отличается множественностью, слабой упорядоченностью и низкой системностью, противоречивостью. Нередко встречается дублирование норм, широкое распространение получили бланкетные нормы. Все это снижает правоприменительный эффект, существенно затрудняет понимание гражданами законодательства, регулирующего отношения в сфере социального обеспечения.

Таким образом, кодификация законодательства в сфере социального обеспечения, сведение разрозненных норм в единую систему представляется довольно актуальным вопросом.

Кодификация имеет своей целью выработать и закрепить общие положения, характеризующие избранную сферу правового регулирования, и особенно ее принципы, предмет регулирования, место в системе законодательства.

Однако, по нашему мнению, предмет регулирования в законопроекте выражен нечетко. В частности, в ст. 1 и 2 законопроекта речь идет об основных началах (то есть, фактически, принципах) социального законодательства, под которым понимается законодательство, регулирующее отношения, направленные на реализацию социальных прав граждан (социальных отношений) – трудовые отношения, отношения по социальному обеспечению, гражданские, жилищные отношения, отношения в сфере образования, культуры, инфраструктуры, экологии, безопасности и иные.

В разделе 2 законопроекта ("Социальные права граждан") подробно, в 80 статьях, перечислены и раскрыты права граждан в следующих сферах: трудовых отношений (глава 3), социального обеспечения (глава 4), гражданских отношений (глава 5), жилищных отношений (глава 6), налоговых отношений (глава 7), образования (глава 8), культуры (глава 9), инфраструктуры (глава 10), экологии (глава 11), безопасности (глава 12).

Таким образом, можно констатировать, что несколько неопределенное название законопроекта (Социальный кодекс), неудачные формулировки ст. 1 и 2 законопроекта, а также включение в раздел второй всей совокупности прав личности, так или иначе связанных с социальным обеспечением, приводят к неоправданному расширению предмета регулирования законопроекта. Попытка ограничить, определить предмет регулирования содержится в п. 3 ст. 2 законопроекта, где указывается, что к трудовым, гражданским, жилищным и иным отношениям, направленным на реализацию социальных прав граждан, применяется соответственно трудовое, гражданское, жилищное и иное законодательство. Однако следует отметить, что предмет регулирования в законопроекте должен быть установлен четко, а не формулироваться методом исключения тех или иных групп отношений из предельно широкой группы общественных отношений. Обычно кодексы применяются как сводные законы по отраслям законодательства, и в данном случае предметом регулирования законопроекта являются общественные отношения в сфере социального обеспечения, а сам кодекс, соответственно, может носить название "Кодекс социального обеспечения". В законопроекте также можно установить и виды правоотношений, регулируемых законодательством в сфере социального обеспечения.

Для кодексов характерно установление целей, задачей и принципов регулирования общественных отношений, входящих в предмет регулирования данного кодекса (затем эти принципы конкретизируются в текущем законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах). Однако в рассматриваемом законопроекте, как уже было отмечено, установлен лишь перечень целей и основных начал социального законодательства, причем в общем виде ("социальное законодательство основывается на всеобщности, доступности, приоритетности, добровольности и равенства социальных прав граждан, гарантированности, многообразия, дифференцированности видов и размеров социального обеспечения"). Соответственно, было бы целесообразно установить перечень принципов законодательного регулирования отношений непосредственно в сфере социального обеспечения и раскрыть каждый из них.

Определенные замечания вызывает и раздел 2 законопроекта "Социальные права граждан", в котором непосредственно к предмету регулирования законопроекта относятся только права, связанные с социальным обеспечением. Кроме того, большинство перечисленных в ст. 13–93 законопроекта прав относятся не к исключительным правам граждан, а к правам личности. Таким образом, по нашему мнению, наиболее оптимальным названием раздела может быть следующее: "Права личности в сфере социального обеспечения".

Многие "права" сформулированы не диспозитивно, а в качестве императивной нормы, что не соответствует правилам юридической техники (например, ст. 24 "Организация работы столовых": "В организациях или поблизости от них должны устраиваться и работать столовые ...", ст. 25 "Предоставление санитарно-бытовых помещений": "Работающим в организациях предоставляются санитарно-бытовые помещения по нормам, установленным действующим законодательством и коллективным договором" и др.).

При этом можно отметить, что большинство указанных в законопроекте социальных прав уже закреплены в Конституции и действующем трудовом, финансовом, административном, гражданском законодательстве, и их дублирование во многих случаях нецелесообразно.

Дублирование норм действующего законодательства, в том числе и положений Конституции РФ, встречается и в некоторых иных нормах общей части законопроекта. Так, в п. 1 ст. 3 законопроекта указано, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации социальное обеспечение находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такая формулировка некорректна, так как Конституция является законом прямого действия и ее нормы не должны дублироваться в законах.

Особенная часть законопроекта состоит из 422 статей, положения которых разработаны на основе обобщения и переработки норм более семидесяти законодательных актов (более 30 из которых предлагается признать утратившими силу после введения в действие Кодекса, в 41 – внести изменения). В большинстве случаев можно констатировать, что задача кодификации норм в сфере социального обеспечения, приведения их в систему решена достаточно адекватно. Тем не менее, в особенной части законопроекта, как и в его общей части, довольно распространенным юридико-техническим недостатком является дублирование законопроекта и норм действующего законодательства, в которое не предлагается вносить изменения.

В заключение отметим, что пока отсутствует финансово-экономического заключение Правительства Российской Федерации на данный законопроект. Согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту, он направлен на упорядочение действующих в настоящее время видов социального обеспечения, не вводит новых видов социального обеспечения, финансируемых из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, и поэтому, по мнению авторов законопроекта, не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Тем не менее, в отдельных случаях в законопроекте действующие социальные льготы в сфере социального обеспечения трансформированы в денежные выплаты (пенсии, пособия, компенсации, субсидии, ссуды). Кроме того, в любом случае законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета и устанавливает ряд императивных норм бюджетно-финансового характера, и поэтому, в соответствие с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, требует предоставления заключения Правительства Российской Федерации.


Экспертная записка подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в марте 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin