Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Экспертное заключение на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

С 1 июля 2002 года вводится в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" № 196-ФЗ от 30 декабря 2001 г.). Необходимость его принятия продиктована тем, что действующий с 1 января 1985 года Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не соответствует сегодняшнему государственному устройству и экономической системе России.

В соответствии с принципами Конституции Российской Федерации административная ответственность физических и юридических лиц должна быть установлена на уровне закона, что существенно повышает по сравнению с ранее действующим законодательством об административных правонарушениях гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Согласно концепции нового Кодекса законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых на его основе законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. И если Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, безусловно занимая особое место в системе законодательства об административных правонарушениях, представлял собой самый большой по объему нормативный акт в данной области, то новый Кодекс должен стать единственным кодифицированным федеральным законодательным актом, устанавливающим ответственность за административные правонарушения.

Новый Кодекс сохранил прежнюю, привычную для правоприменителей структуру. Он состоит из пяти разделов: "Общие положения", "Особенная часть", "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", "Производство по делам об административных правонарушениях", "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях".

В разделе "Общие положения" определены задачи законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2); получили нормативное закрепление принцип равенства перед законом лиц, привлекаемых к административной ответственности (ст. 1.4), презумпция невиновности (ст. 1.5); установлены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3), пределы действия законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.7); сформулировано понятие административного правонарушения (ст. 2.1); определены круг субъектов административной ответственности, их право- и дееспособность (ст.ст. 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.10); установлен перечень административных наказаний (ст. 3.2) и дано определение каждого из них (ст.ст. 3.4-3.11); регламентированы общие правила, в соответствии с которыми назначаются и применяются наказания за административное правонарушение, сроки назначения этих наказаний (глава 32).

В условиях принципиально новых подходов к государственному устройству России и распределению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, закрепленному Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", и в целях реализации конституционного положения (п. "к" ст. 72 Конституции РФ) в Кодексе по-новому решены вопросы разграничения компетенции в сфере законодательства об административных правонарушениях.

Ст. 1.3 Кодекса к ведению Российской Федерации относит установление:
– общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
– перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
– порядка производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Административная ответственность за нарушение правил благоустройства населенных пунктов, общественного порядка, правил содержания домашних животных Кодексом не предусмотрена и может быть установлена законами субъектов Федерации. Таким образом, Кодекс обеспечивает необходимую правовую базу для разработки субъектами Российской Федерации законов об административной ответственности за нарушение правил и норм, имеющих региональную специфику.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, – мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов. Они могут создавать административные комиссии (которых нет на федеральном уровне) и иные коллегиальные органы в соответствии со своими законами.

В отличие от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, где понятие должностного лица определялось, исходя из обобщенной практики органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, в новом Кодексе дано четкое определение понятия "должностное лицо", совпадающее с определением, данным в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В Кодексе сохранен принцип более строгой ответственности должностных лиц, расширен перечень составов, предусматривающих для них повышенную ответственность.

С учетом сложившейся многоукладности экономики установлена повышенная ответственность индивидуальных предпринимателей, а равно руководителей и других служащих организаций (юридических лиц) любых форм собственности за административные правонарушения, совершенные ими при исполнении своих организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей. Они несут ответственность наравне с должностными лицами.

Принципиальным отличием нового Кодекса от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях является расширение круга субъектов административной ответственности и включение в него юридических лиц. Необходимость такого нововведения в кодифицированном федеральном законодательном акте назрела давно, хотя в теории права проблема административной ответственности юридических лиц остается дискуссионной.

Фактически административная ответственность юридических лиц установлена соответствующими федеральными законами. Так, подобная ответственность установлена за нарушения правил строительства (Закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 г. № 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений организаций и объединений за правонарушения в области строительства", п. 2 ст. 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации), за правонарушения в области использования атомной энергии (Федеральный закон от 12 мая 2000 г. № 68-ФЗ "Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии"), за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Федеральный закон от 8 июля 1999 года № 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"), за правонарушения в области природопользования (ст. 84 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды") и т.д.

С введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях законы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц, либо отдельные статьи законов, устанавливающие такую ответственность, утрачивают силу в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Внесены изменения в перечень видов административных наказаний, в число которых вошла дисквалификация. В то же время в данном перечне отсутствуют исправительные работы, поскольку, применяемые только по месту работы, они по существу являются "штрафом в рассрочку". Установлено, что применение административного ареста допускается лишь в исключительных случаях за совершение наиболее тяжких правонарушений, отличающихся наибольшей степенью общественной вредности, и не может применяться к несовершеннолетним, беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, а также к инвалидам.

Кодексом закреплен новый подход к конфискации в административном порядке орудия совершения или предмета административного правонарушения. Изъятие из незаконного владения нарушителя предметов, изъятых из оборота, предметов, подлежащих возвращению их законному владельцу либо находившихся в противоправном владении нарушителя, конфискацией не признается. Такие предметы изымаются у нарушителя, передаются в собственность государства или законному собственнику, либо уничтожаются в административном порядке.

В Особенной части Кодекса содержится систематизированный перечень составов административных правонарушений с указанием конкретных видов административных наказаний за их совершение.

В новый Кодекс перенесен ряд норм из Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, которые доказали свою эффективность в правоприменительной практике.

В Особенной части Кодекса установлена ответственность за правонарушения, посягающие на права граждан, а также здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность; правонарушения в области охраны собственности, окружающей природной среды и природопользования; правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике, сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель, на транспорте; правонарушения в области дорожного движения, связи и информации, предпринимательской деятельности, в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг и за другие проступки.

Для осуществления полной кодификации законодательства об административных правонарушениях в Особенную часть Кодекса включены все принимаемые на федеральном уровне нормы об административной ответственности. Перенесены составы административных правонарушений и установлены виды ответственности за их совершение из Таможенного, Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.

В разделе Кодекса "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" детально регламентируется компетенция субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Особенной частью Кодекса.

В результате преобразований в структуре федеральных надзорных органов заметно изменился круг органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Впервые в Кодекс включены органы, осуществляющие охрану территорий государственных природных заповедников и национальных парков; органы, осуществляющие государственный карантинный фитосанитарный контроль; органы, ответственные за исполнение федерального бюджета; федеральные органы налоговой полиции; органы валютного и экспортного контроля, военные комиссары, и другие.

В то же время такие органы, как комиссии по борьбе с пьянством, административные комиссии в качестве субъектов административной юрисдикции на федеральном уровне не предусмотрены. При необходимости субъект Российской Федерации может создать подобные органы для рассмотрения дел о правонарушениях, ответственность за которые установлена законами соответствующего субъекта.

Установлены правовые основы наделения должностных лиц федеральных органов исполнительной власти юрисдикционными полномочиями. Дела об административных правонарушениях могут рассматривать лишь руководители соответствующих федеральных органов, учреждений и их заместители, руководители структурных подразделений и территориальных органов и их заместители и иные должностные лица, осуществляющие контрольные и надзорные функции. Подобное ограничение должно способствовать укреплению законности при проведении административного производства органами исполнительной власти.

В соответствии с мировой практикой в целях усиления гарантий прав и свобод человека существенно расширена компетенция судей за счет отнесения к их ведению назначения (помимо административного ареста) ряда других административных наказаний: возмездного изъятия и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права, административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификации.

В последующих разделах Кодекса значительное внимание уделено усилению гарантий законности при производстве по делам об административных правонарушениях в целях обеспечения таких основополагающих принципов как всесторонность, полнота и объективность выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения, соблюдение прав граждан, привлекаемых к ответственности, законность и справедливость принимаемых решений.

В этих целях детально определено правовое положение участников производства по данным делам. Расширен круг дел, при рассмотрении которых личное участие правонарушителя является обязательным (например, при рассмотрении дел о правонарушениях, совершенных несовершеннолетними либо правонарушений, совершение которых влечет административное наказание в виде ареста, административного выдворения за пределы Российской Федерации, лишения специального права, предоставленного физическому лицу, конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения).

Допускается возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях не только по месту совершения правонарушения, но и по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Усилена охрана прав потерпевшего, который вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, иметь представителя, обжаловать принимаемые решения по делу.

Имеющаяся в Кодексе статья 25.5 "Защитник и представитель" подробно регламентирует порядок предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему юридической помощи. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо, оказывающее юридическую помощь, причем они допускаются к участию в деле с момента административного задержания привлекаемого к административной ответственности, или составления протокола об административном правонарушении.

Характерно, что в отличие от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях новый Кодекс вводит институт отвода и самоотвода судьи, члена коллегиального органа, должностного лица и перечисляет случаи, когда эти лица не могут рассматривать конкретное дело.

Введена новая форма производства – административное расследование. Оно осуществляется по правонарушениям в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте, то есть по делам, по которым необходимо проведение экспертизы и иных сложных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

В целях повышения результативности административно-процессуальной деятельности, обеспечения наиболее полного установления истины по делам об административных правонарушениях в Кодексе установлена ответственность за неисполнение процессуальных обязанностей (процессуальная ответственность) свидетелей, специалистов, экспертов и переводчиков (ст. 17.9) за дачу заведомо ложных показаний, пояснений, заключений или заведомо неправильный перевод.

В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре в Российской Федерации" в Кодексе (ст. 25.11) отражены полномочия прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях.

Вопросы, касающиеся предмета доказывания, доказательств и оценки доказательств, регулируются главой 26 Кодекса.

Для обеспечения конституционных прав личности в главе 27 Кодекса более четко регламентированы меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В их число, помимо задержания, личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и изъятия вещей и документов у физических лиц, включены такие меры, как доставление физического лица к месту составления протокола о правонарушении, привод, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, транспортных средств, наложение ареста на товары, транспортные средства и иное имущество, принадлежащее юридическому лицу.

В отдельную главу выделены нормы, касающиеся порядка возбуждения дел и составления протоколов об административных правонарушения.

Значительным достоинством нового Кодекса по сравнению с Кодексом РСФСР является определение круга органов и должностных лиц, которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. Это позволит применять и нормы, перенесенные из Особенной части Кодекса РСФСР, которые не действовали из-за отсутствия механизма их применения.

Усовершенствован институт обжалования и пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях. Постановление, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд; в суд обжалуются и постановления, вынесенные соответствующими должностными лицами. Сохраняется возможность обжалования постановлений, вынесенных должностными лицами, вышестоящему должностному лицу, что не исключает возможности последующей подачи жалобы в суд

Судья или должностное лицо при рассмотрении жалобы не связаны доводами, изложенными в них, и проверяют дело в полном объеме. При этом законность и обоснованность вынесенного постановления должны проверяться не только по материалам, имеющимся в деле, но и с учетом дополнительно представленных доказательств.

Таким образом, по всем делам об административных правонарушениях обеспечивается судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Для усиления гарантий законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях в Кодексе предусмотрена возможность судебного пересмотра в порядке надзора постановлений, вступивших в законную силу, в том числе Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

Таким образом, новый Кодекс об административных правонарушениях закрепляет демократичные по своей сути процедуры применения мер административного принуждения в связи с совершением административных правонарушений, гарантирующие соблюдение прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц.


Документ подготовлен в апреле 2002 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin