Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"

Согласно конституциям большинства развитых демократических стран, источником суверенитета и государственной власти является народ (см., напр., ст. 3 Конституции Французской Республики, ст. 1 Итальянской Республики, ст. 1 Конституции Испании, ст. 20 Основного закона ФРГ). Народовластие может осуществляться через представителей, то есть избираемых народом высших органов государственной власти (парламент, президент), но высшим выражением суверенитета народа является непосредственное осуществление им своей власти на референдуме (непосредственная демократия). Референдум – важнейшая гарантия ключевого политического права граждан – непосредственно участвовать в управлении делами государства (в российской Конституции 1993 года это право закреплено в ч. 1 ст. 32).

В ХХ веке, когда резко усложнились общественные отношения, возникла необходимость решения вопросов социального управления специалистами высокой квалификации, появились избирательные технологии и средства массовой информации, референдум из формы связи парламента, народных представителей непосредственно с народом все больше становится инструментом в руках исполнительной власти, применяемым для легитимации различных политических решений. К примеру, во Франции правом выносить любой законопроект на референдум наделен Президент (ст. 11 Конституции Франции). С 1958 года процедура ст. 11 использовалась 7 раз, причем 8 апреля 1962 году – для конституционной реформы, усилившей и без того обширные полномочия Президента Ш. де Голля. Подобная конструкция (назначение референдума главой государства) существует и в Испании, Греции,

Практика проведения референдума в "классической форме" (обращение парламента к гражданам с целью получения их мнения по проблеме, которую, как считают депутаты, они не вправе решать самостоятельно) сохранилась лишь в небольших государствах, где власть традиционно ближе к народу (Швейцария, Норвегия, Дания, Болгария). Например, в Швейцарии, где сохраняется устойчивое положительное отношение к референдуму и активное использование этого института, с 1848 года (принятия первой швейцарской Конституции) до 1994 года было проведено 192 обязательных и 122 факультативных референдума, при этом количество вопросов, выносимых парламентом на референдум, неуклонно растет.

В крупных государствах со сложной системой управления отношение к референдуму, как правило, более сдержанное. Например, в США нет федерального законодательства о референдуме, а на уровне штатов они имеют в основном консультативный, а не обязательный характер. Это связано во многом с тем, что американцы считают проведение референдумов нецелесообразным, поскольку в таких случаях, по их мнению, происходит, во-первых, подмена представительных органов, замена профессионализма популизмом, а во-вторых, с парламента снимается ответственность за принимаемое решение.

В зарубежных странах предмет референдума – круг вопросов, которые можно выносить на референдум, – практически никогда не ограничивается в отношении факультативного референдума, и в большинстве случаев ограничивается в отношении обязательного референдума. Ограничения чаще всего носят "негативный" характер, то есть сводятся к перечислению вопросов, которые нельзя выносить на референдум, но иногда может прямо устанавливаться исчерпывающий перечень вопросов, по которым разрешено проводить референдум. К примеру, в Дании предметом референдума не могут быть финансовые, бюджетные вопросы, предоставление гражданства, статус монарха, а в ФРГ предмет референдума ограничен законом о новом территориальном делении. В большинстве стран на референдум могут выноситься законопроекты, в том числе о внесении изменений в конституцию, а также вопросы пересмотра конституции. В отдельных случаях применяются оба вида ограничения предмета референдума. К примеру, согласно ст. 75 итальянской Конституции, на референдум не выносятся законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об уполномочии на ратификацию международных договоров. В то же время, в этой же статье указывается, что по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов подлежит назначению народный референдум для полной или частичной отмены акта, имеющего силу закона (народное вето). В 1974–1993 гг. было 8 референдумов по применению народного вето, на которые было вынесено в сумме около 30 законов. Референдум по принятию законопроекта, подмена референдумом законодательной деятельности парламента, в Италии, в отличие от многих других стран, не допускается. Кроме того, предметом референдума может быть изменение политико-территориального деления страны (ст. 132 и 133) и пересмотр конституции (ст. 138).

В России практика проведения референдумов более чем скромная. В дореволюционной России имели место лишь теоретические споры о необходимости и возможности введения института референдума. При этом многие юристы-государствоведы выражали сомнения по поводу применимости референдума к российским условиям, в первую очередь указывая на низкий уровень выраженности социальных интересов в российском обществе, их фрагментированность и неопределенность.

На конституционном уровне институт референдума был закреплен только в Основном законе СССР 1977 года. Идеологически это обосновывалось построением общества рабочих, крестьян и интеллигенции без социальных противоречий. Согласно ст. 5 и 108 Конституции СССР, наиболее важные вопросы государственной жизни (в том числе и законы – решением Верховного Совета СССР) могли быть вынесены на референдум.

Однако на практике был проведен только один советский референдум по вопросу о сохранении СССР как обновленной федерации (17 марта 1991 года). При этом само проведение референдума, равно как и игнорирование его результатов, повлекло за собой множество вопросов и нареканий.

В РСФСР первый закон о референдуме был принят в 1990 году, но практика его применения также была невелика. Референдумы проводились 25 апреля 1993 года и 12 декабря 1993 года. При этом вопрос, можно ли считать всенародное голосование по вопросу принятия Конституции референдумом, до сих пор поднимается многими отечественными государствоведами. Так, всенародное голосование проводилось не на основе закона о референдуме, в соответствии с которым решение считалось принятым, если за него голосовало 50% списочной численности избирателей, а на основе Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента, в соответствии с которым Конституция считалась принятой, если за ее принятие голосовало более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании.

В ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 года было установлено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3).

В соответствии с п. "в" ст. 84 Конституции РФ, порядок проведения референдума должен устанавливаться федеральным конституционным законом.

В Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации", принятом 10 октября 1995 года, были установлены существенные ограничения предмета референдума (в Российской Федерации референдум носит обязательный характер). В частности, согласно ст. 3 этого закона, на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы изменения статуса субъектов Российской Федерации; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении их досрочных выборов или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования.

Довольно высоки требования, установленные в законе для инициативы проведения референдума. Так, инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации. К примеру, в Италии, в соответствии с Положением о референдумах, инициатива проведения референдума по отмене закона принадлежит 500 тыс. избирателей (примерно 0,88% населения страны), в то время как в России аналогичный показатель составляет 1,35%, то есть более чем в 1,5 раза выше.

Такой вариант законодательного регулирования отношений в сфере организации и проведения референдума стал одной из причин того, что с 1995 года ни одна из десяти попыток инициировать референдум не была успешной.

27 сентября 2002 года, в целях устранения излишней "политизации" попыток инициирования референдума (хотя, как правило, референдум и проводится по важнейшим вопросам государственной жизни, которые не могут не быть объектом политической активности), в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" были внесены изменения и дополнения. В результате ст. 8 Закона о референдуме была дополнена положением о том, что инициатива проведения референдума Российской Федерации не допускается в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Несмотря на многочисленные критические замечания по поводу этой нормы, следует отметить, что ограничение сроков проведения референдума для предотвращения использования его в предвыборных целях довольно широко применяется в зарубежном законодательстве. К примеру, в Испании референдум не может проводиться в период действия чрезвычайного положения, в течение 90 дней по окончанию его действия, и за 90 дней до и после парламентских выборов или другого референдума. В Италии не допускается инициатива в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат Парламента, и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов палат.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 июня 2003 г. признал указанные изменения и дополнения не противоречащими Конституции Российской Федерации постольку, поскольку период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов.

19 мая 2004 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации был внесен проект нового федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". В пояснительной записке к нему отмечается, что проект нового закона подготовлен с учетом выдвижения ряда инициатив проведения референдума Российской Федерации.

В представленном законопроекте были существенно усложнены процедуры организации и проведения референдума, объем закона увеличился почти в четыре раза. Только некоторые положения действующего Федерального конституционного закона о референдуме были оставлены без изменения.

Многие из новелл заслуживают положительной оценки. По нашему мнению, в законопроекте последовательно соблюдаются правила юридической техники (введена даже специальная дефинитивная статья), большое внимание уделяется установлению процессуальных, процедурных норм – важнейших для конституционного права современного демократического государства. Кроме того, законопроект приводит в соответствие нормы Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", чем способствует повышению согласованности законодательства.

Позитивно может быть оценено расширение круга субъектов, обладающих правом выдвижения инициативы проведения референдума за счет федеральных органов государственной власти, так как они могут выйти с такой инициативой только в одном случае – если в соответствии с международным договором Российской Федерации вопрос государственного значения или проект нормативного акта подлежат вынесению на референдум. В частности, подобная процедура предусмотрена статьей 62 Договора о создании Союзного государства, подписанного Российской Федерацией и Республикой Беларусь, в соответствии с которой на референдумы обоих государств выносится проект Конституционного Акта, определяющего устройство Союзного государства и его правовую систему.

Соответственно, в перечень вопросов, подлежащих обсуждению на референдуме, было внесено дополнение, согласно которому обсуждению подлежат проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которого предусмотрено международным договором Российской Федерации.

В качестве вопросов, которые не могут выноситься на референдум, в дополнение к перечню действующего Закона о референдуме, в законопроекте установлены вопросы об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов и об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Важной новеллой представляется установление требований о формулировании вопроса, выносимого на референдум, таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Другим существенным нововведением, которое в целом также заслуживают положительной оценки, является подробная регламентация статуса инициативных агитационных групп, фондов референдума, процедур формирования и расходования этих фондов.

Однако некоторые новеллы законопроекта носят спорный характер.

Существенные изменения претерпел порядок реализации принадлежащей гражданам Российской Федерации инициативы проведения референдума.

Напомним, что согласно действующему Закону "О референдуме" процедура выдвижения инициативы является гораздо более простой. Так, каждый гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме Российской Федерации, а равно общероссийское общественное объединение могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек. Инициативная группа обращается в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы, и комиссия, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Закона "О референдуме", в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии тех субъектов Российской Федерации, которые инициативная группа указала в ходатайстве. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд или в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. При этом регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе по форме, утвержденной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, действительно в течение трех месяцев.

Согласно рассматриваемому законопроекту, создаваемая инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, образуемых более чем в половине (то есть как минимум в 45) субъектов Российской Федерации. При этом каждая региональная подгруппа должна насчитывать не менее 100 граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме и постоянно проживающих на территории того субъекта Российской Федерации, где образована данная региональная подгруппа. Ключевое значение имеет первое собрание участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы (собрание региональной подгруппы), на которой формулируется вопрос референдума. Именно эту формулировку вопроса уполномоченные представители региональной подгруппы указывают в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, которую они передают в избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, получив ходатайство о регистрации региональной подгруппы, незамедлительно уведомляет Центральную избирательную комиссию Российской Федерации о вопросе референдума, указанном в ходатайстве. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 10 дней со дня первого такого уведомления проверяет соответствие вопроса референдума требованиям, предусмотренным в законопроекте к предмету референдума, и принимает соответствующее решение.

При этом, согласно законопроекту, основанием для отказа в регистрации региональной подгруппы является не только нарушение требований Федерального конституционного закона, как указано и в действующем федеральном конституционном законе, но и несоответствие вопроса референдума требованиям к предмету референдума, установленное Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации установила несоответствие вопроса референдума требованиям к предмету референдума (ст. 6 законопроекта), она мотивирует это в своем заключении, которое утверждается решением Комиссии и незамедлительно доводится до сведения всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. После получения этого заключения избирательные комиссии субъектов Российской Федерации не вправе регистрировать региональные подгруппы, обратившиеся с ходатайством о регистрации в целях реализации инициативы проведения референдума по данному вопросу.

В случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов Российской Федерации уполномоченные представители региональных подгрупп более чем половины субъектов Российской Федерации вправе на своем собрании принять решение об обращении в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума (далее – ходатайство инициативной группы) и обратиться с указанным ходатайством в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы. На данном собрании также принимаются решения о назначении из числа участников собрания уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума и ее уполномоченных представителей по финансовым вопросам.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям настоящего Федерального конституционного закона, в течение 10 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума, регистрирует ее уполномоченных представителей, а также выдает инициативной группе регистрационное свидетельство и извещает об этом избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, зарегистрировавших региональные подгруппы. В регистрационном свидетельстве, выданном инициативной группе по проведению референдума, указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума.

Предложенный в законопроекте вариант законодательного регулирования, как представляется, обусловлен двумя основными факторами. Первым и главным фактором является четкая ориентация законодательства с 2001 года на стимулирование создания крупных общероссийских политических партий. Этой цели в первую очередь служит федеральный закон "О политических партиях". Соответствующие положения есть и в законах "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", и в иных законах о выборах. Очевидно, что реализовать народную инициативу на основе положений законопроекта под силу только очень крупным политическим партиям, имеющим развитую сеть территориальных организаций, значительные денежные средства, а также иные возможности. Неорганизованные инициативы, идущие, к примеру, непосредственно от граждан, имеют немного шансов завершить регистрацию 45 региональных подгрупп "не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы", учитывая, что каждая избирательная комиссия субъекта Российской Федерации имеет 15 дней на принятие решения по ходатайству подгруппы о регистрации. Приоритетное положение партий, федеральные списки кандидатов которых получили не менее 3 процентов голосов избирателей на последних предшествующих референдуму выборах депутатов Государственной Думы, подчеркивается и в большинстве норм законопроекта, касающихся распределения бесплатного эфирного времени, финансирования и т.д.

Второй фактор – реформа федеративных отношений в 2001–2003 гг., рост равноправия субъектов федерации в отношениях с федеральным центром, что не позволяет оставить за избирательной комиссией одного субъекта федерации (определенное число членов которой, как известно, назначаются органами государственной власти субъектов федерации) право решать вопрос о выдаче регистрационного свидетельства группе, инициирующей общефедеральный референдум. В связи с этим характерно, что в законопроекте повышена роль Центральной избирательной комиссии Российской Федерации при регистрации комиссиями субъектов федерации инициативной группы – именно она уполномочена решать не только формальные вопросы о соответствии действующему законодательству, но и содержательные вопросы, связанные с оценкой предмета референдума.

С одной стороны, установленная в законопроекте процедура выглядит обоснованной и рационально продуманной: инициатива может получить право на вынесение на общегосударственный референдум, возникнув "снизу" и получив поддержку крупных организованных сил в большинстве субъектах федерации.

Однако при этом не было принято во внимание то обстоятельство, что референдум по своей цели и природе отличается от выборов и господство крупных политических сил при инициировании референдума может существенно ограничить развитие демократического процесса.

Если выборы – это одобрение или неодобрение политического курса "в целом" – во внешней политике, экономике, социальной сфере, то референдум – единственная возможность народа, даже при условии согласия с остальными аспектами курса представителей народа, высказать свою точку зрения по конкретной проблеме, "скорректировать" политику в данной области, временно изъять решение одного вопроса из компетенции своих представителей и решить их самостоятельно, исходя из принципа народного суверенитета.

Поэтому, как правило, в зарубежных федерациях принципы федерализма применяются не для ограничения инициативы по референдуму, а в первую очередь при подведении итогов голосования. Так, в Швейцарии решение на обязательном референдуме считается принятым, если за него проголосовало не только более 50% избирателей в целом по стране, но и более 50% избирателей в более чем 50% кантонов (то есть 14 из 26 кантонов и полукантонов).

Другим приемлемым инструментом выявления мнения населения отдельных субъектов федерации является установление долей распределения подписей, собранных инициативной группой, по субъектам федерации.

Действующий Закон о референдуме предусматривает, что инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10% из них.

Согласно законопроекту, инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч (2,5%) из них. Таким образом, чтобы собрать 2 млн. подписей, по действующему закону достаточно собирать их не менее чем в 10 субъектах федерации, а по законопроекту – не менее чем в 40.

Данная новелла, как и многие другие нововведения законопроекта, имеет как положительные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, повышается представительство субъектов федерации при решении вопроса об инициировании референдума. Кроме того, члены региональной подгруппы получают реальную возможность самостоятельно собрать требуемое количество подписей.

Но, с другой стороны, Российская Федерация отличается огромными диспропорциями в населении субъектов федерации, и, к примеру, для Москвы, Московской, Нижегородской области, Санкт-Петербурга, Татарстана, Башкортостана и иных субъектов федерации с большой численностью населения подписи 50 тысяч человек не могут свидетельствовать о достаточном уровне поддержки инициативы проведения референдума населением этого субъекта федерации.

Поэтому на практике, как представляется, при инициировании референдума ключевую роль будут играть не столько идеи, вопросы, выносимые на референдум, и действительная поддержка их большинством населения субъектов федерации, а организация работы по сбору подписей в субъектах федерации с небольшим населением.

По нашему мнению, указанные положения законопроекта требуют более четкого обоснования, обсуждения и соответствующей доработки.


Экспертное заключение подготовлено Фондом развития парламентаризма в России в мае 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin