Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Тексты законопроектов

Экспертная записка "О направлениях совершенствования Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" (по результатам анализа законопроектов, находившихся на рассмотрении Государственной Думы на 10 апреля 2002 года)

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", судя по количеству предлагаемых изменений, можно отнести к числу актов, "обреченных" на постоянное совершенствование. Предложения о корректировке Федерального закона стали поступать в Государственную Думу практически сразу после его принятия. Некоторые из них уже нашли свое отражение в тексте Закона, некоторые – сняты с рассмотрения, отклонены Советом Федерации или Президентом, но большинство предложений находится в стадии рассмотрения. В числе реализованных, прежде всего, следует назвать инициативы, направленные на усиление ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта Федерации, а также предложения, уточняющие определение сроков полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится 12 законопроектов, содержащих поправки к тексту Федерального закона. (Все анализируемые законопроекты (за небольшим исключением) имеют фактически одинаковые названия "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поэтому для удобства восприятия эти названия не приводятся.) В основном предлагается внести изменения в статьи Закона, касающиеся порядка формирования законодательных органов субъектов Федерации и их полномочий, условий осуществления депутатской деятельности и связанных с ней ограничений, выборов высших должностных лиц субъектов Федерации и их правового статуса.

Вместе с тем, как показывает анализ законопроектов, совершенствование Федерального закона почти не связано с проблемами практического его применения. Предлагаемые изменения не носят системного характера, необходимость их внесения недостаточно обоснована. Не учитывая того обстоятельства, что данный Закон призван установить только общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, субъекты права законодательной инициативы стремятся наполнить его содержанием, отвечающим конкретной ситуации, складывающейся в том или ином регионе, либо решить в нем вопросы, относящиеся к предмету регулирования иных законодательных актов.

По своему объему поправки весьма незначительны и затрагивают, как правило, одну-две статьи Федерального закона. Исключением являются лишь законопроекты, внесенные Государственным Собранием Республики Башкортостан (рассмотрен Советом Думы 9 октября 2001 г.) и Думой Приморского края совместно с депутатами Государственной Думы Лебедевым И.В. и Соломатиным Е.Ю. (принят в третьем чтении 10 апреля 2002 г.).

Первым из названных законопроектов уточняется ряд положений Федерального закона, касающихся формирования и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих двухпалатную структуру (статьи 4–7, 9–12, 18, 19 и 23 Федерального закона). Смысл этих изменений сводится к тому, что в двухпалатном законодательном органе одна из палат состоит из депутатов, а вторая – из депутатов либо из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований. Порядок формирования такого законодательного органа устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно. Конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Федерации определяется также порядок участия палаты, состоящей из представителей, в процедуре принятия законов. Исходя из этих предложений, соответствующие изменения вносятся в статьи Закона, которые предусматривают порядок принятия постановлений двухпалатного законодательного органа, решения о вынесении недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации и в другие, корреспондирующие с этими предложениями статьи Федерального закона.

Представляется, что подобный вариант формирования и организации работы двухпалатного законодательного органа субъекты Российской Федерации могут установить самостоятельно, основываясь на положении части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации. Кроме того, закрепление в Федеральном законе перечисленных положений и введение термина "представители" предполагает регулирование их статуса аналогично тому, как это предусмотрено Законом в отношении депутатов. В частности, остаются за рамками законопроекта вопросы, связанные со сроком полномочий представителей, их численности (которая, как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г.

№ 17-П, не должна превышать число депутатов), ограничениях, обусловленных деятельностью в законодательном органе, и другие вопросы. Вторым из обозначенных законопроектов, внесенным Думой Приморского края и депутатами Государственной Думы Лебедевым И.В. и Соломатиным Е.Ю., предусматривается корректировка статей 5, 8, 9, 12, 14, 19 и 24 Федерального закона.

Так, из статьи 5 предлагается исключить положение, в соответствии с которым законами субъектов Российской Федерации устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов. В пояснительной записке отмечается, что данное предложение направлено на устранение противоречия Федерального закона с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Вместе с тем согласование указанных законодательных актов требует не исключения данного положения, а его уточнения, как это предусматривается, например, законопроектом Самарской Губернской Думы, рассмотренным Советом Государственной Думы 20 ноября 2001 г. Данный законопроект устанавливает, что законами субъектов Российской Федерации утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении. Одновременно за законодательными органами субъектов Федерации закрепляется полномочие по осуществлению контроля за исполнением бюджетов указанных фондов.

Дополнение статьи 8 Федерального закона новым пунктом, по смыслу которого высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не может отклонить конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, если указанные акты приняты большинством не менее чем в две трети депутатов, не соответствует положениям российской Конституции. Принятие этой поправки может привести к ущемлению права субъектов Федерации на самостоятельное правовое регулирование данного вопроса, которое вытекает из статей 66, 73 и 76 Конституции Российской Федерации.

Необоснованным, по нашему мнению, является и сокращение срока проведения внеочередных выборов в законодательный орган субъекта Федерации с шести месяцев до трех месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа. Во-первых, это не согласуется с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии с которым выборы проводятся в сроки, устанавливаемые субъектом Российской Федерации, но не позднее 180 дней и не ранее 70 дней со дня принятия решения об их назначении (статьи 10 и 59 названного Федерального закона). Во-вторых, ситуация с формированием представительных органов, имеющая место в Приморском крае (что, собственно говоря, и послужило внесению данной поправки), в целом не характерна для других регионов страны.

Законопроект также предусматривает дополнительное ограничение для депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации на замещение муниципальной должности. Реализация этого предложения может повлечь за собой снижение эффективности деятельности законодательных органов тех субъектов Российской Федерации, где порядок их формирования предполагает вхождение глав муниципальных образований в состав регионального парламента.

Неоправданным является и предложение об увеличении (с 14 до 30 дней) срока рассмотрения законодательным органом представления прокурора субъекта Российской Федерации о лишении депутата неприкосновенности, так как это приведет к затягиванию принятия мотивированного решения по уголовному делу.

Ряд законопроектов предусматривает изменение и дополнение Федерального закона положениями, являющимися предметом регулирования законодательства о выборах. Так, депутаты Государственной Думы Игошин И.Н. и Надеждин Б.Б. предлагали дополнить статью 4 Федерального закона новым пунктом, согласно которому не менее 15% депутатов законодательного органа субъекта Федерации (а в двухпалатном органе – не менее 15% депутатов одной из его палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями и избирательными блоками. С такого рода предложениям нельзя согласиться, как минимум, по двум основаниям. Во-первых, в связи с необоснованностью включения такой нормы в данный Федеральный закон (она выходит за пределы предмета его регулирования), а во-вторых, – в связи с неправомерным ограничением полномочий субъектов Федерации по самостоятельному определению типа избирательной системы, применяемой при проведении региональных выборов. Несмотря на указанные возражения, 13 июля 2001 г. законопроект был принят в первом чтении, а 10 апреля 2002 г. – во втором чтении. Необходимо отметить, что в законопроект внесена поправка, согласно которой 15-процентное партийное представительство в законодательном органе субъекта федерации заменено на 50-процентное. Третье чтение законопроекта намечено на 12 апреля 2002 года.

Не остались без внимания субъектов права законодательной инициативы и вопросы выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. К примеру, законопроект, внесенный депутатами Государственной Думы Овчинниковым Н.А. и Уткиным О.В. и рассмотренный Советом Государственной Думы 6 марта 2001 г., содержит следующее дополнение статьи 18 Федерального закона: "Не может быть выдвинут кандидатом на пост высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) гражданин, отрешенный от этой должности Президентом Российской Федерации".

Данное предложение было бы обоснованным, если бы касалось только тех выборов, которые назначены в связи с досрочным прекращением полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по указанному основанию. Но, учитывая, что такой оговорки законопроект не содержит, наличие подобной нормы фактически означало бы лишение лица, занимавшего указанную должность, пассивного избирательного права, что не согласуется с Конституцией Российской Федерации. Кроме того, к настоящему времени это предложение утратило свою актуальность. Соответствующие положения включены в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (См. Федеральный закон от 10.07.2001 г. № 89-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"".)

Тема выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации затрагивается и в законопроекте, внесенном депутатом Государственной Думы Митрохиным С.С. Законопроект прошел все стадии обсуждения, принят Государственной Думой, считается одобренным Советом Федерации, но отклонен Президентом Российской Федерации 10 июля 2001 г.

Согласно этому Закону избранным на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации считается кандидат, набравший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Учитывая, что достичь таких результатов в ходе общего голосования далеко не всегда возможно, почти неизбежно встает вопрос о необходимости проведения повторного голосования. Таким образом, в случае принятия данной нормы субъекты Федерации по существу будут обязаны закрепить в своих законах положения, предусматривающие порядок выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в два тура. Тем самым ограничивается право субъектов Федерации на самостоятельное решение данного вопроса.

Включение в Федеральный закон в феврале 2001 г. новой статьи 30.1, касающейся определения сроков полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, послужило основанием для внесения в Государственную Думу двух законопроектов. Напомним, что в соответствии с указанной нормой положение пункта 5 статьи 18 Федерального закона, запрещающее избираться на должность высшего должностного лица субъекта Федерации более двух сроков подряд, применяется без учета начавшегося до вступления в силу данного Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее указанную должность на день вступления в силу Закона. Таким образом, высшие должностные лица субъектов Федерации, два раза подряд избиравшиеся на эту должность и не имеющие права на третье избрание в силу установленных конституциями (уставами) субъектов Федерации ограничений, с принятием данной федеральной нормы получили такую возможность.

Попытка депутатов Государственной Думы изменить ситуацию пока не увенчалась успехом. Законопроект, внесенный депутатом Надеждиным Б.Б., рассмотренный и принятый Государственной Думой в качестве закона, 25 июля 2001 г. был отклонен Советом Федерации (причем вето так и не было преодолено). В этом Законе предлагалось не учитывать начавшийся до вступления в силу Федерального закона срок полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации, второй раз подряд избранного на указанную должность, только в том случае, если на день вступления в силу Федерального закона конституцией (уставом) или законом субъекта Федерации не устанавливалось ограничений по замещению одним и тем же лицом должности высшего должностного лица субъекта Федерации.

Представляется, что отклоненный Закон более корректно решает проблему периодической сменяемости высших должностных лиц субъектов Федерации и в большей степени соответствует принципам демократического государственного устройства, закрепленным в российской Конституции. Кроме того, до принятия Федерального закона субъекты были вправе самостоятельно решать вопрос о количестве сроков замещения должности высшего должностного лица одним и тем же лицом. Введение субъектами Федерации соответствующих ограничений не противоречило ни Конституции Российской Федерации, ни федеральному законодательству. Учитывая все перечисленные обстоятельства, можно утверждать, что у Совета Федерации не имелось достаточных правовых оснований для отклонения Закона.

Аналогичным образом предлагается решить этот вопрос и в законопроекте, внесенном депутатами государственной Думы Артемьевым И.Ю., Афанасьевым А.М., Митрохиным С.С., Резником В.М. и Хакамадой И.М. и рассмотренным Советом Государственной Думы 22 мая 2001 г. Отличие от указанного Закона состоит лишь в том, что слово "срок" в словосочетании "двух сроков подряд" предлагается заменить на слово "раз". В качестве аргумента разработчики проекта ссылаются на ситуацию, когда высшие должностные лица субъектов Федерации по собственной инициативе досрочно прекращают срок своих полномочий, чтобы в обход установленных ограничений иметь возможность избираться на следующий срок. По логике таких руководителей неполный срок не должен учитываться при определении сроков полномочий пребывания в должности.

Вместе с тем "срок полномочий" – устоявшееся в законодательстве понятие. Избрание лица на должность предполагает замещение этой должности в течение всего срока полномочий, лицо не избирается на сокращенный или превышающий установленный срок полномочий, поэтому предлагаемая замена терминов, на наш взгляд, не вызывается необходимостью. Следует также отметить, что вопрос об участии в выборах высшего должностного лица субъекта Федерации, назначенных в связи с досрочным прекращением им своих полномочий, нашел разрешение в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Закон запрещает высшему должностному лицу, досрочно прекратившему полномочия по собственной инициативе, участвовать в назначенных в связи с этим выборах.

[Попутно отметим, что с досрочным прекращением полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации был связан также законопроект депутатов Государственной Думы Калягина В.А., Потапова С.А. и Шурчанова В.С., рассмотренный Советом Государственной Думы 9 октября 2001 г. Законопроектом предлагалось внести изменения в статью 19 Федерального закона и определить, что одним из оснований для выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации является установленное судом грубое нарушение указанным лицом федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации, повлекшее за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Факт грубого нарушения устанавливается судом по заявлению прокурора субъекта Российской Федерации.

Данное предложение не в полной мере соответствовало положениям об ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации, предусмотренным Федеральным законом. Согласно Закону ответственность высшего должностного лица связана либо с изданием им незаконного акта и его реализацией, либо с уголовным преступлением, что влечет возможность отстранения указанного лица от должности по представлению Генерального прокурора Российской Федерации (статья 29 Федерального закона). 21 марта 2002 года законопроект был отозван авторами.]

Законопроектом, внесенным Законодательной Думой Хабаровского края и рассмотренным Советом Государственной Думы 21 февраля 2002 г., предлагается пункт 4 статьи 7 Федерального закона дополнить положением, по смыслу которого требование о рассмотрении проектов законов субъектов Федерации не менее чем в двух чтениях может не применяться в отношении законопроектов, направленных на устранение установленных судом противоречий действующему законодательству. В принципе данное предложение не вызывает возражений. Однако, на наш взгляд, наиболее приемлемым является механизм приведения нормативных правовых актов в соответствие с решением суда, заложенный в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации". Во-первых, такие законопроекты должны рассматриваться в первоочередном порядке, а во-вторых, необходимо установить срок, в течение которого соответствующее решение суда должно быть исполнено.

Проблеме обеспечения соответствия федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации посвящен законопроект Алтайского краевого Совета народных депутатов, который был рассмотрен Советом Государственной Думы 9 октября 2001 г. Предлагаемая новая редакция статьи 27 Федерального закона включает в себя положения, детально регламентирующие порядок принесения прокурором протеста на нормативный правовой акт субъекта Федерации. Данные изменения не относятся к числу общих принципов организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с чем их включение в Федеральный закон является неоправданным.

Аналогичный вывод может быть сделан и по законопроекту, внесенному Государственной Думой Томской области и также рассмотренному Советом Государственной Думы 9 октября 2001 г. Дополнение Федерального закона статьей 26.1, предусматривающее, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов субъекта Российской Федерации всеми находящимися на его территории органами государственной власти, государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, а также их должностными лицами, отчасти дублирует положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". При необходимости уточнения полномочий прокуратуры соответствующие изменения целесообразно внести именно в Закон о прокуратуре, а не в рассматриваемый Федеральный закон.

Импульсом к совершенствованию рассматриваемого Федерального закона послужило и принятие Федерального закона "О политических партиях". Депутатами Государственной Думы Буткеевым В.А. и Иваненко С.В. предлагается дополнить Закон нормами, предусматривающими участие политических партий в выработке решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации. Так, за региональными отделениями политических партий закрепляется право законодательной инициативы, указанным политическим структурам в обязательном порядке направляются планы законопроектной работы и проекты законов субъектов Федерации, руководители региональных отделений партий вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа и органов исполнительной власти с правом совещательного голоса. По мнению инициаторов законопроекта, это позволит активизировать нормотворческий процесс, будет способствовать отмене актов, противоречащих федеральному законодательству и "негативно влияющих на социально-экономическую ситуацию в регионах". Законопроект рассмотрен Советом Государственной Думы 5 марта 2002 г.

Не полемизируя с разработчиками законопроекта по вопросу о роли политических партий в законодательном процессе, отметим лишь, что подобная корректировка Федерального закона не вызывается необходимостью. Во-первых, Закон уже содержит положения, предусматривающие возможность осуществления права законодательной инициативы общественными объединениями (а значит и политическими партиями) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Во-вторых, следует учитывать, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, представители которого могут входить в состав законодательного органа, поскольку партия обладает правом выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности.

Подводя итог сказанному, хотелось бы еще раз обратить внимание на необоснованность большинства предлагаемых изменений. В то же время вопросы, требующие своего решения именно в этом Федеральном законе, остались пока вне поля зрения субъектов права законодательной инициативы. Речь идет об отзыве высшего должностного лица субъекта Федерации, возможность осуществления которого первоначально была предусмотрена статьей 19 Федерального закона. Однако решением Конституционного Суда Российской Федерации эта норма была признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, поскольку законодатель не определил четких правовых оснований отзыва и не установил процедурных гарантий его реализации. Отсутствие указанных положений на практике может привести к произвольному применению института отзыва, особенно в тех случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Законопроект, восполняющий данный пробел, пока не внесен в Государственную Думу.


Записка подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в апреле 2002 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin