Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Тексты законопроектов

Экспертное заключение на ряд проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

В настоящее время в Государственной Думе находится значительное число законопроектов, представляющих собой различные варианты внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Задачей данного заключения является, во-первых, их тематическая систематизация, а, во-вторых, сущностная характеристика отдельных, наиболее типичных по тематике проектов.

Большинство из внесенных в Государственную Думу проектов еще не рассмотрено палатой в первом чтении. Другие рассмотрены и приняты в первом чтении и сейчас идет их подготовка ко второму чтению, то есть, главным образом, сбор и обработка поступающих поправок. Однако среди них есть такие, которые прошли и последующие стадии законодательного процесса. Так, федеральный закон "О внесении изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" (в части изменения редакции пункта 1 статьи 18), внесенный депутатами Государственной Думы С.С. Митрохиным и М.В. Кузнецовым, был принят Государственной Думой, оставлен Советом Федерации без рассмотрения и направлен Президенту Российской Федерации, но отклонен последним.

Рассмотренные проекты касаются самых разных аспектов организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Часть из них направлена на дополнения и изменения, относящиеся к какой-либо одной проблеме, другие носят комплексный характер, то есть содержат нормы, относящиеся к самым разным предметам регулирования основного Федерального закона. Примером здесь может явиться проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" (в части изменения редакции статей 5, 8, 9, 12, 14, 19, 24), внесенный Думой Приморского края и депутатами Государственной Думы И.В. Лебедевым, Е.Ю. Соломатиным, затрагивающий семь различных предметов регулирования.

Среди особенно часто встречающихся в подобных проектах предметов регулирования можно назвать следующие: совершенствование избирательной системы субъектов РФ (касательно как формирования законодательного (представительного) органа, так и выборов высшего должностного лица субъекта РФ); проблемы законодательного процесса и полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ; статус высшего должностного лица субъекта РФ (включая определение срока полномочий и регламентацию процедуры отстранения последнего от должности); устранение противоречий с вновь принимаемыми законодательными актами; система законодательства субъектов РФ в целом.

Поскольку к вопросам избирательной системы относится основное число предлагаемых проектов, рассмотрим некоторые из них, наиболее интересные и типичные.

Так, проект федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" (в части изменения редакции статей 4, 31), внесенный в Государственную Думу депутатами Госдарственной Думы И.Н. Игошиным и Б.Б. Надеждиным, направлен на частичную замену (для крупных субъектов РФ, на территории которых проживает более 1 млн избирателей) мажоритарной избирательной системы смешанной (с элементами пропорциональной), сходной с той, которая применяется на федеральном уровне при выборах депутатов Государственной Думы.

Однако анализ проекта показывает, что данный вопрос не имеет прямого отношения к предмету регулирования Федерального закона и, в частности, к предмету регулирования ст. 4 Закона, регламентирующей основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В Федеральном законе, в соответствии с Конституцией РФ, устанавливаются лишь общие принципы организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, в том числе – их формирования. Так, в его ст. 10 (а не 4) в качестве такого принципа предусматривается формирование на основе выборов. Все же конкретные аспекты организации и проведения выборов определяются законодательством субъектов РФ на основе другого Федерального закона – "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Рассматриваемый же проект предлагает на федеральном уровне урегулировать отношения, относящиеся к ведению субъектов, в частности, элементы их избирательной системы. Представляется, что при этом само внесенное предложение является не вполне обоснованным: мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательная системы имеют (каждая) как свои достоинства, так и недостатки, и однозначной их оценки не существует. Применительно к любому конкретному субъекту РФ это соотношение может быть различным, и зависит оно не только от размеров субъекта и количества проживающих в нем избирателей. Поэтому стремление авторов проекта к определенной унификации по примеру выборов на федеральном уровне представляется ошибочным и юридически некорректным.

Можно добавить, что уже названный выше законопроект, внесенный депутатами Государственной Думы РФ С.С. Митрохиным и М.В. Кузнецовым, которым предлагалось введение обязательного двухтурового порядка избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), то есть распространение на него порядка, аналогичного порядку избрания Президента Российской Федерации "в целях обеспечения гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации", был отклонен Президентом по сходным основаниям. Прежде всего, отмечалось, что действующий закон имеет иной предмет регулирования и гарантии избирательных прав уже установлены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также то, что данное предложение скорее ограничивает указанные права, предлагая лишь единственный для всех субъектов РФ вариант определения победителя на выборах и лишая субъекты права самостоятельно урегулировать эту проблематику.

Таким образом, в данном законопроекте содержатся во многом типичные недостатки аналогичных проектов. Во-первых, предложение вносится не по предмету регулирования основного Закона. Во-вторых, общие принципы предлагается подменить более детальной регламентацией таких аспектов, которые отнесены законодательством к ведению самих субъектов РФ, то есть предпринимается попытка расширительного толкования понятия "основные принципы". Наконец, сами предложения обычно отличаются произвольностью выбора предмета регулирования, который не продиктован какими-либо объективными причинами, и нередко характеризуются невысоким качеством юридической техники.

К рассмотренной тематике примыкают проекты, посвященные структуре законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Так, Государственным Собранием Республики Башкортостан внесен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"". Основным его содержанием является предложение о закреплении в Федеральном законе нормы, согласно которой в случае создания в субъекте РФ двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти одна из палат должна состоять из депутатов, а вторая – либо из депутатов, либо из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований. При этом собственно порядок их формирования должен устанавливаться субъектами РФ. Соответствующие изменения предлагается внести во все статьи Закона – от терминологии до процедур.

В принципе, в подобном варианте нет противоречия действующему законодательству. Правда, следует заметить, что сама по себе необходимость создания двухпалатного законодательного органа в субъектах РФ вряд ли целесообразна. На уровне федерации создание бикамерального парламента продиктовано необходимостью особого представительства интересов субъектов РФ, а также его особой ролью в законодательном процессе. На уровне субъектов РФ такое представительство вряд ли обосновано (поскольку отдельные административно-территориальные единицы субъектов по статусу отличаются от положения субъектов в федеративном государстве и едва ли нуждаются в представительстве каких-либо особых интересов). Что касается представителей муниципальных объединений, то данное предложение видится сомнительным, поскольку, согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти в РФ. В любом случае подобные положения должны найти отражение и в дополнениях к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Наконец, еще один крупный блок проектов посвящен различным элементам статуса высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Например, законопроект, внесенный депутатами Государственной Думы В.С. Шурчановым, С.А. Потаповым, В.А. Калягиным, направлен на уточнение процедуры досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Авторы проекта считают, что в отношении оснований для выражения недоверия, определенных в абз. 3 п. 2 ст. 19 Федерального закона, не установлен механизм выявления подобного рода нарушений.

Для их выявления законопроект предлагает использовать судебные процедуры, осуществляемые соответствующими судами, то есть тот же механизм, что уже установлен для нарушений, предусмотренных в абз. 2 п. 2 ст. 19 Федерального закона, поскольку только судебные органы могут квалифицированно определить, имел ли место факт совершения высшим должностным лицом субъекта РФ нарушения Конституции РФ или иных правовых актов, является ли оно грубым, повлекло ли за собой массовое нарушение прав и свобод граждан, а также имеется ли причинно-следственная связь между действиями (бездействием) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и наступлением указанных последствий. В качестве инициатора возбуждения судебных процедур законопроект называет прокурора соответствующего субъекта РФ (как в случае п. 2, так и п. 3 ст. 19). Законопроект, далее, устанавливает трехмесячный срок для обращения прокурора в суд. Авторы считают, что принятие подобного закона создаст дополнительные гарантии от нарушения прав как высших должностных лиц субъектов РФ, так и других участников конституционно-правовых отношений.

Следует отметить, что устранение пробела в законодательстве действительно является актуальным. Однако представляется, что понятие "соответствующего" суда в данном случае должно быть уточнено. Под ним должны пониматься не только суды общей юрисдикции, но и, в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ.

Еще одним актуальным вопросом является вопрос о сроках полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. В Государственную Думу были внесены несколько вариантов, посвященных регулированию данных отношений. Так, проект подобного закона в части изменения ст. 30.1 Федерального закона, внесенный депутатом Государственной Думы Б.Б. Надеждиным, был принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации, и Государственная Дума не смогла преодолеть вето верхней палаты Федерального Собрания. В настоящее время сходный по содержанию законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"" внесен депутатами Государственной Думы И.Ю. Артемьевым, С.С. Митрохиным, В.М. Резником, И.М. Хакамадой, А.М. Афанасьевым. Он направлен на устранение практики досрочных выборов с целью увеличить количество сроков пребывания на указанной должности. Кроме того, в Закон вносится положение, ограничивающее возможность избрания высших должностных лиц субъектов РФ на третий срок при сохранении практики конституционного регулирования данного вопроса в субъектах РФ. В отличие от действующей нормы, предлагается, чтобы эта возможность могла использоваться лишь при условии, что ограничения на участие в выборах более двух раз подряд и (или) на избрание на должность более двух сроков подряд не были на день вступления в силу Федерального закона установлены для высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта РФ) конституцией или уставом (законом) самого субъекта РФ. Данное предложение допустимо, однако юридически оно не более удачно или правомерно, чем действующее положение. Скорее, оно несет политическую нагрузку, а потому и вопрос его принятия либо отклонения является политическим, а не правовым.

Иные вопросы, затрагиваемые в проектах подобного рода, являются более мелкими, частными. Основной проблемой таких проектов является именно несущественность предметов регулирования, которые часто вносятся по субъективным причинам, без должной надобности. В то же время, согласно правилам юридической техники, поправки в действующее законодательство, во избежание "правовой инфляции", следует вносить только при наличии насущной практической необходимости. При этом желательно, чтобы вносились крупные блоки поправок, а не "точечные" изменения. Предлагаемые проекты чаще всего не отвечают этим критериям, а потому в своем большинстве отклоняются Государственной Думой.


Документ подготовлен в апреле 2001 года


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin