Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"" (в части обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, повышения роли и ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации при формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

Данный законопроект был внесен Президентом РФ в Государственную Думу 28 сентября 2004 года. Законопроект предусматривает проведение масштабной реформы, имеющей важнейшее значение для выбора пути дальнейшего развития федерализма в России, – изменение способ наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Отметим, что в большинстве федеративных государств способ наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации такой же, как и на общефедеральном уровне.

К примеру, в Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Коморских островах, Мексике, США, Югославии губернатор избирается населением субъекта федерации.

В Австралии губернатор штата формально назначается Королевой Великобритании по представлению Премьер-министра штата (лидера партии, имеющей в парламенте штата большинство голосов). Схожая система назначения губернатора в Канаде – Лейтенант-губернатор провинции назначается Генерал-губернатором по представлению Премьер-министра провинции (лидера партии, имеющей в парламенте провинции большинство голосов).

В Австрии, Пакистане, Микронезии губернатор избирается парламентом субъекта федерации. В Германии главой федеральной земли является министр-президент (председатель правительства), который избирается парламентом федеральной земли (ландтагом).

В Индии губернатор назначается на 5 лет Президентом республики, и находится в должности, "пока это угодно президенту". Соответственно, президент может назначать одно и то же лицо губернатором одного штата несколько раз подряд или губернатором нескольких соседних штатов.

В Малайзии 9 штатов возглавляют султаны, власть которых передается по наследству, в 4 штатах губернаторы назначаются главой государства на основе рекомендации федерального Премьер-министра. В Объединенных Арабских Эмиратах власть эмиров – руководителей субъектов федерации – передается по наследству.

В рассматриваемом законопроекте устанавливается, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ наделяется по представлению Президента РФ соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

В связи с этим предлагается установить порядок и сроки внесения Президентом РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ и его рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Такое предложение вносится не позднее, чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, причем орган законодательной власти субъекта РФ рассматривает его в течение 14 дней. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины установленного числа депутатов законодательного органа государственной власти (в двухпалатном законодательном органе – более половины установленного числа депутатов (членов) каждой из палат). Предлагается также предусмотреть порядок и сроки (не позднее 7 дней со дня отклонения) повторного внесения предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ и его рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта РФ в случае отклонения представленной кандидатуры этим органом.

Кроме того, в законопроекте предусматривается, что Президент РФ в ряде случаев назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. В случае двукратного отклонения законодательным органом государственной власти субъекта РФ представленных кандидатур он раве принять решение о роспуске законодательного органа. Предлагается уточнить основания отрешения Президентом РФ высшего должностного лица субъекта РФ от должности (в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации или за ненадлежащее исполнение своих обязанностей).

В законопроекте уточняются основания и порядок временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от исполнения обязанностей. В связи с предлагаемыми изменениями необходимые уточнения предусматривается внести и в ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".

В законопроекте предлагается установить переходную норму, в соответствии с которой положения федерального закона в части, касающейся порядка наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, не применяются, в случае если выборы высшего должностного лица субъекта назначены до вступления федерального закона в силу.

Законопроекта был принят Государственной Думой в первом чтении 29 октября, а во втором чтении – 1 декабря 2004 года.

Во втором чтении был одобрен ряд поправок к законопроекту, уточняющих процедуру наделения полномочиями, но не меняющих концепцию законопроекта. В частности, была включена норма о проведении соответствующих консультаций по кандидатуре высшего должностного лица перед ее внесением Президентом РФ. Кроме того, законопроект дополнен положениями, согласно которым в случае двукратного отклонения или непринятия решения органом законодательной власти субъекта федерации Президент РФ проводит в течение одного месяца соответствующие консультации, по результатам которых он вправе внести предложение по кандидатуре, либо назначить временно исполняющего обязанности на период до вступления в должность высшего должностного лица (но не более чем на 6 месяцев), либо распустить законодательный орган. В случае если орган законодательной власти а в третий раз отклонит предложенную кандидатуру, Президент РФ вправе распустить его.

По концепции законопроекта возможно отметить следующее. С одной стороны, проект не содержит прямых юридико-технических противоречий с Конституцией РФ. Документ внесен в соответствии с частью 2 ст. 77 Конституции: "В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации". Прямая выборность глав исполнительной власти нигде в Конституции РФ не прописана. Часть 1 ст. 77 гласит: "Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти установленными федеральным законом".

Согласно ч. 1 и 3 ст. 3 Конституции, "носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы". Однако это положение формально не нарушается процедурой опосредованного наделения властью высшего должностного лица субъекта Федерации, поскольку Президент РФ является выборным лицом и принцип непосредственности власти народа осуществляется через него.

В гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя" установлено, что федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5).

С другой стороны, к основам конституционного строя относятся принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), а также норма ч. 2 ст. 11, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции, единая система исполнительной власти в РФ образуется только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72). Таким образом, в случае назначения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ Президентом РФ, что предусмотрено законопроектом в случае последовательного (двукратного или трехкратного) отклонения предложенной кандидатуры органом законодательной власти субъекта федерации, будет нарушен принцип разграничения предметов ведения и полномочий между субъектом и федеральным центром.

Также следует отметить, что ст. 83–84 Конституции РФ дают закрытый перечень полномочий Президента РФ в сфере кадровой политики, назначения выборов, референдумов и роспуска Государственной Думы. Рассматриваемый законопроект отличается тем, что прямо наделяет Президента РФ властными полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов федерации.

Проблема избрания главы субъекта РФ законодательным органом субъекта РФ в 1996 году уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края. Конституционный Суд отметил, что Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав субъектов РФ. Однако она предусматривает (в части 2 ст. 3), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти (часть 3 ст. 5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные, а избираемость главы государства – Президента РФ – прямо закреплена в Конституции (часть 1 ст. 81).

Рассмотренные Конституционным Судом РФ положения предусматривали альтернативные выборы главы субъекта РФ законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Положения законопроекта такой альтернативности не предусматривают. Упоминание о том, что Президент должен предоставлять на утверждение несколько кандидатур, или, хотя бы, каждый раз новую кандидатуру, в законопроекте отсутствует, что представляется довольно серьезным нарушением "духа" Конституции РФ, в частности, её статьи 1, определяющее Россию как демократическое государство (хотя в тексте Конституции – например, в ст. 111, регламентирующей порядок вынесения Президентом РФ на утверждение Государственной Думы кандидатур Председателя Правительства РФ, – альтернативность не предусмотрена).

Кроме того, в упомянутом Постановлении от 18 января 1996 г. Конституционный Суд РФ указал, что избрание глав субъектов РФ законодательными органами субъектов РФ ставит исполнительную власть в подчинение законодательной, что нарушает принцип разделения властей и противоречит закрепленному в части 2 ст. 77 Конституции РФ принципу единства системы исполнительной власти.

В ряде постановлений Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного органа в назначении на должности заместителей главы субъекта РФ и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Но при этом за законодательным органом субъекта не было признано право участвовать в назначении главы субъекта РФ. (См. Постановления Конституционного Суда РФ: от 18.01.1996, цитируемое выше; от 01.02.1996 по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области; от 10.12.1997 по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области; от 07.06.2000 по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".)

Требование об избрании глав субъектов РФ непосредственно населением отражено в части 2 ст. 95 Конституции РФ, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ – от представительного и исполнительного органа государственной власти. После принятия законопроекта, при ныне действующей системе формирования Совета Федерации, такое раздельное представительство становится бессмысленным (так как в формировании исполнительного органа будет прямо участвовать представительный орган субъекта РФ). Кроме того, представитель исполнительного органа субъекта РФ перестает представлять в федеральном парламенте свой субъект РФ: получая свои полномочия не от народа и не от избранного им лица, он способен представлять лишь лицо, назначенное Президентом РФ, т.е. его легитимность проистекает не из субъекта РФ, а от главы государства. Таким образом, Президент РФ получает полномочие определять половину состава одной из палат Федерального Собрания, что не согласуется с принципом разделения властей.


Экспертное заключение подготовлено Фондом развития парламентаризма в России в декабре 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin