Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Тексты законопроектов

Экспертное заключение на проекты федеральных законов "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций""

На рассмотрение Государственной Думы Федерального собрания РФ внесён пакет законопроектов, касающихся страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. Потребность в законодательном урегулировании этого вопроса существует уже с начала 1990-х годов, но особенно остро она проявилась в период кризиса 1998 года, в результате которого многие граждане лишились своих сбережений. Кроме того, решение данной проблемы может положительно сказаться на восстановлении доверия к банковской системе со стороны населения, повышении стабильности банковской системы и т.п.

Среди внесённых законопроектов центральное место, безусловно, принадлежит проекту федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Названным законопроектом предлагается установить правовые, финансовые и организационные основы функционирования обязательной системы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. Законопроектом определяются компетенция и порядок деятельности органа управления обязательной системой страхования вкладов, процедура выплаты возмещения по вкладам и т.п. К законопроекту можно предъявить отдельные замечания, на которые хотелось бы обратить внимание.

О страховании

В законопроекте предлагается установить, что коммерческие банки уплачивают страховые взносы в фонд страхования вкладов. При этом выплата Агентством возмещения по вкладам вкладчику за счет фонда страхования вкладов не освобождает банк, в отношении которого наступил страховой случай, от обязанности возместить выплаченное из фонда страхования вкладов возмещение. Кроме того, в соответствии с п. 1 статьи 13 законопроекта к Агентству, выплатившему возмещение по вкладам, переходит в пределах выплаченной суммы право требования, которое вкладчик имел к банку, в отношении которого наступил страховой случай. Как следует из п. 3 ст. 13 законопроекта, после выплаты возмещения по вкладам Агентство принимает меры к взысканию задолженности в порядке, установленном законодательством РФ. Сумма взысканной Агентством задолженности подлежит зачислению в фонд страхования вкладов.

Однако эти положения законопроекта вызывают ряд вопросов. Законодательное регулирование страхования осуществляется на сегодняшний день главой 48 ГК РФ и Законом РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации". В соответствии со статьей 2 названного закона РФ страхование представляет из себя отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов (страховых премий). В соответствии со статьей 929 ГК РФ по договору имущественного страхования одна сторона (страховщик) обязуется за обусловленную договором плату (страховую премию) при наступлении предусмотренного в договоре события (страхового случая) возместить другой стороне (страхователю) или иному лицу, в пользу которого заключен договор (выгодоприобретателю), причиненные вследствие этого события убытки в застрахованном имуществе, либо убытки в связи с иными имущественными интересами страхователя (выплатить страховое возмещение) в пределах определенной договором суммы (страховой суммы).

Необходимо отметить, что законодательного ограничения возможности страховщика предъявлять обратное требование к страхователю о возмещении понесённых им расходов на сегодняшний день нет. Однако такая ситуация выглядит абсурдной, поскольку договор страхования заключается страхователем для того, чтобы страховщик, за определённое вознаграждение, оплатил в случае наступления страхового случая возникшие у указанного в договоре лица убытки. Если же следовать логике законопроекта, то неясно, за что же, собственно говоря, страхователь (коммерческий банк) должен платить страховые взносы, если это не освобождает его от регрессных требований как вкладчиков (в части сумм, не погашенных страховщиком), так и самого страховщика. Заметим, что в законодательстве предусмотрена возможность обратного требования к страхователю, но только для определенных случаев. Так, в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 25.04.2002 № 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" страховщик имеет право предъявить регрессное требование к причинившему вред лицу (страхователю, иному лицу, риск ответственности которого застрахован по договору обязательного страхования) в размере произведенной страховщиком страховой выплаты, в случаях, когда вред был причинен указанным лицом при управлении транспортным средством в состоянии опьянения (алкогольного, наркотического или иного); указанное лицо не имело права на управление транспортным средством, при использовании которого им был причинен вред, и т.п. В законопроекте же предлагается установить безусловное право страхователя требовать от страховщика возмещения выплаченных им сумм.

Нуждается в уточнении и определение страхового случая, к которому законопроект относит отзыв (аннулирование) у банка лицензии Банка России на осуществление банковских операций и введение Банком России моратория на удовлетворение требований кредиторов банка. Более корректным здесь было бы говорить об отказе коммерческого банка от выполнения своего обязательства перед кредитором – физическим лицом, в независимости от того, что послужило причиной такого отказа.

Кроме того, множество вопросов возникает и в отношении статуса Агентства – государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций". Анализ положений законопроекта позволяет сделать вывод о том, что Агентство для выполнения возложенных на него функций должно будет являться страховщиком. Вместе с тем, в соответствии со статьей 6 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации", страховщиками признаются юридические лица любой организационно-правовой формы, предусмотренной законодательством Российской Федерации, созданные для осуществления страховой деятельности (страховые организации и общества взаимного страхования) и получившие в установленном названным Законом порядке лицензию на осуществление страховой деятельности на территории Российской Федерации. Однако, согласно статье 29 Федерального закона от 8.07.99 № 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций", целью деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций является реструктуризация таких организаций, находящихся под управлением Агентства, в соответствии с требованиями и порядком, которые установлены названным Федеральным законом. Более того, ч. 3 статьи 32 упомянутого Федерального закона устанавливает прямой запрет для Агентства заниматься страховой деятельностью. Следовательно, в качестве страховщика Агентство выступать не может.

Вклады физических лиц и федеральный бюджет

Пункт 2 статьи 33 законопроекта устанавливает, что в федеральном бюджете на очередной год предусматриваются право осуществления расходов, источники финансирования расходов на покрытие дефицита фонда страхования вкладов, а также право осуществления заимствований на эти цели у Банка России на условиях, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации. При возникновении дефицита фонда страхования вкладов Правительство РФ принимает решение о покрытии этого дефицита в соответствии с федеральным бюджетом на соответствующий год. В случае недостатка этих средств Правительство РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о внесении поправок в федеральный бюджет на текущий год. По данному поводу хотелось бы заметить следующее.

Во-первых, федеральный бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства. Выплата физическим лицам компенсаций в связи с невозможностью получения ими своих вкладов в коммерческих банках к задачам и функциями государства явно не относится.

Во-вторых, необходимо учитывать, что на сегодняшний день наше государство уже признало в качестве своего внутреннего долга вклады граждан в Сбербанк РФ в период до 20 июня 1991 года, вклады в организации государственного страхования РФ по договорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 года, а также в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР), размещение которых производилось на территории РСФСР в период до 1 января 1992 года. Однако погашает свою задолженность государство крайне неохотно, более того, прилагает множество усилий для того, чтобы компенсировать вклады наименьшему количеству граждан и растянуть этот процесс на максимально длительный срок. К тому же Конституционный суд РФ, рассматривая обращение одного из граждан, желающего получить возмещение по указанным вкладам, отметил, что, как уже указывалось им раньше, реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех. По мнению Конституционного суда, это особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем. Остальные законопроекты

Что же касается замечаний к остальным законопроектам из внесенного пакета, то здесь хотелось бы согласиться с мнением Правового управления Государственной Думы РФ.

Так, законопроект "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации", предусматривающий внесение изменений в установленный ГК РФ порядок удовлетворения требований кредиторов при ликвидации юридического лица, относит удовлетворение требований органа управления системой страхования вкладов к четвертой очереди, наряду с задолженностью по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды. Однако в этом случае устанавливается приоритет по выплатам возмещений Агентству (являющемуся коммерческой организацией) перед удовлетворением требований государства, что нелогично.

Нуждаются в уточнении и положения законопроекта, предусматривающего внесение изменений и дополнений вфедеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Так, включение в число лиц, участвующих в арбитражном процессе, органа управления системой страхования без специальной оговорки о ситуациях, когда это возможно не совсем правильно. Необходимо учитывать, что орган управления системой страхования может выступать в этом качестве только в одном случае – когда заявление о признании кредитной организации банкротом направлено в арбитражный суд иными лицами. Если же дело о банкротстве будет возбуждено по заявлению органа управления системой страхования вкладов, то такой орган будет являться лицом, участвующим в деле о банкротстве.

Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости определённой доработки законопроектов перед их принятием в первом чтении.


Экспертиза подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в мае 2003 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin