Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности"

Проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности" призван урегулировать отношения, возникающие в связи с осуществлением общественного контроля за обеспечением неотъемлемых прав человека в местах принудительного содержания. К числу таких прав отнесены право на жизнь, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, равенство перед законом, право на защиту от пыток, насилия и иного жестокого обращения.

В соответствии с концепцией законопроекта, общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания должен осуществляться создаваемыми в субъектах РФ общественными наблюдательными комиссиями. Кандидатура члена общественной наблюдательной комиссии выдвигается общественным объединением, имеющим государственную регистрацию и осуществляющим свою деятельность не менее пяти лет с момента создания, и утверждается Уполномоченным по правам человека РФ. Законопроект также предусматривает основные направления содействия общественных объединений, к которым, в частности, относятся: улучшение условий содержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных, участие в организации их труда и досуга, обеспечение свободы совести и вероисповедания, укрепление материально-технической базы мест принудительного содержания.

Представляется, что концепция законопроекта не противоречит действующему законодательству. Так, в ст. 2 Уголовно-исполнительного кодекса РФ предусматривается возможность участия граждан и общественных объединений в исправлении осужденных; ст. 12 УИК РФ предоставляет осужденному право на обращение с предложениями, заявлениями и жалобами в общественные объединения; ст. 23 УИК РФ устанавливает, что общественные объединения оказывают содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, принимают участие в исправлении осужденных; ст. 24 УИК РФ предоставляет право на посещение органов и учреждений, осуществляющих исполнение наказаний, членам общественных наблюдательных комиссий, осуществляющих контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания; ст. 142 УИК РФ предусматривает возможность создания попечительского совета при воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы, в который, в частности, входят представители общественных объединений и граждан (Примерное положение о попечительском совете при воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы утверждено Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1295); ст. 87 УИК РФ устанавливает, что представители общественных наблюдательных комиссий участвуют в принятии решений о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие.

Таким образом, принятие специального федерального закона, развивающего и детализирующего соответствующие положения уголовно-исполнительного законодательства, представляется обоснованным. Кроме того, следует учесть, что предмет рассматриваемого законопроекта является более широким и включает в себя также общественный контроль за осуществлением административного задержания, исполнением наказания в виде административного ареста, содержанием под стражей подозреваемых и обвиняемых.

Следует особо указать на принципиальную ошибочность позиции, зафиксированной в заключении Правого управления Аппарата Государственной Думы. В данном документе указывается, что концепция законопроекта противоречит ст. 17 Федерального закона "Об общественных объединениях", которая устанавливает, что "вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается". Между тем законопроект не предусматривает оснований для вмешательства общественных объединений в осуществление органами государственной власти своих функций и полномочий. Более того, ст. 4 законопроекта специально устанавливает, что при осуществлении общественного контроля и содействия общественных объединений деятельности мест принудительного содержания не допускается вмешательство в деятельность мест принудительного содержания, а также в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. Основы общественного контроля за исполнением наказаний зафиксированы в Уголовно-исполнительном кодексе РФ, что является важнейшей гарантией соблюдения и защиты прав и свобод лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Кроме того, функции исправления и перевоспитания осужденных (лиц, подвергнутых административному наказанию), осуществляемые в рамках исполнения уголовных и административных наказаний, могут быть наиболее эффективно реализованы только при активном участии институтов гражданского общества.

В рамках постатейного анализа законопроекта необходимо выделить следующие основные замечания.

1. Ст. 5 проекта предусматривает, что кандидатуры членов наблюдательной комиссии утверждаются Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Однако Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в РФ" не содержит соответствующих положений. В этой связи представляется необходимым дополнить Федеральный конституционный закон, предусмотрев в нем указание на данную функцию.

2. Неудовлетворительной оценки заслуживают положения законопроекта о порядке формирования общественных наблюдательных комиссий. Так, законопроект не предусматривает каких-либо критериев принятия решения об утверждении (об отказе в утверждении) кандидатуры члена общественной наблюдательной комиссии. Между тем данные критерии представляются весьма важными, так как в соответствии со ст. 6 проекта федерального закона Уполномоченный имеет право назначить не более десяти кандидатур, предложенных в состав общественной наблюдательной комиссии, образуемой в каждом из субъектов РФ. Думается, в законе должен быть предусмотрен срок, в течение которого общественные объединения могут направлять предложения по кандидатурам. Таким образом, по истечении данного срока все предложения буду рассмотрены Уполномоченным на равных основаниях.

3. Весьма спорным представляется содержание п. 4 ст. 5 проекта федерального закона. Так, предусматривая запрет на участие в общественных наблюдательных комиссиях судей, адвокатов, сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, прокуратуры и юстиции, органов Федеральной службы безопасности, федеральных органов налоговой полиции и лиц, находящихся на действительной военной службе, законопроект, тем не менее, не содержит общего запрета на участие в деятельности комиссий государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности. Тем не менее такой запрет представляется обоснованным, учитывая общественный статус наблюдательных комиссий. Кроме того, учитывая, что авторы законопроекта, повидимому, поставили своей целью исключить возможность членства в наблюдательной комиссии участников уголовного и административного судопроизводств, предложенный перечень выглядит неполным. Так, например, по целому ряду уголовных дел предварительное следствие осуществляется следователями органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Следует также отметить, что перечисление в федеральном законе конкретных федеральных органов исполнительной власти, структура которых устанавливается Президентом РФ, недопустимо (отметим, что федеральная служба налоговой полиции в настоящее время ликвидирована).

4. В законопроекте отсутствуют положения, устанавливающие статус общественной наблюдательной комиссии. Так, остается неясным, является ли данная комиссия общественным объединением, или государственным органом. В законопроекте отсутствуют также положения о внутренней структуре комиссии, не затронуты вопросы ее организации и управления. Между тем, именно на комиссию как на коллегиальный орган (организацию) возлагаются такие важные функции, как разработка, согласование и реализация плана мероприятий общественного контроля, обобщение материалов об обеспечении прав человека в местах принудительного содержания, направление в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации информации о результатах общественного контроля. В ряде случаев законопроект не разграничивает функции членов наблюдательной комиссии и самой комиссии, что может привести к наличию неразрешимых противоречий. Так, непонятно, кто именно составляет итоговый документ (акт) по результатам мероприятия общественного контроля. В соответствии с предложенной редакцией ст. 14, такое право предоставлено каждому члену комиссии, хотя та же ст. 14 предусматривает составление лишь одного акта.

5. Не совсем очевидно назначение предусмотренного в законопроекте механизма согласования мероприятий общественного контроля с прокуратурой субъекта РФ. Учитывая, что деятельность общественной наблюдательной комиссии осуществляется на основе принципа самоуправления, необходимость в согласовании плана мероприятий отсутствует. Представляется, что вместо требования о согласовании, в проекте федерального закона следует предусмотреть требование об обязательном уведомлении прокуратуры субъекта РФ о предстоящих мероприятиях общественного контроля.

6. Некоторые положения ст. 12 законопроекта выходят за рамки предмета его регулирования. Так, вопросы, связанные с участием комиссий в решении вопросов о представлении к условно-досрочному освобождению от отбывания наказания, замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, освобождении от наказания в связи с болезнью, отсрочке отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим малолетних детей, изменении вида исправительного учреждения и применении амнистии должны быть урегулированы в соответствующих положениях Уголовно-исполнительного кодекса. Изменения и дополнения должны быть внесены в УИК РФ также в целях обеспечения реализации полномочий членов общественной наблюдательной комиссии по посещению учреждений и органов, осуществляющих исполнение наказаний. Следует учесть, что право на посещение учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов без специального разрешения предусмотрено в отношении членов общественных наблюдательных комиссий действующим Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". В этой связи особое значение приобретают соответствующие процедурные нормы, которые должны обеспечивать беспрепятственную реализацию указанного права.

7. П. 1 ст. 15 законопроекта не имеет собственного юридического содержания, поскольку возмещение члену общественной наблюдательной комиссии его расходов является лишь правом, а не обязанностью выдвинувшего его общественного объединения. Отсутствует необходимость и в перечислении лиц, от которых члены общественных наблюдательных комиссий не вправе получать материальное вознаграждение за свою деятельность (п. 2 ст. 15), учитывая, что данный перечень, по существу, устанавливает абсолютный запрет на получение соответствующего вознаграждения.

8. Ст. 17 законопроекта предусматривает целый ряд форм внебюджетного финансирования деятельности органов и учреждений, осуществляющих исполнение наказаний. Между тем данные положения противоречат ст. 9 Закона РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", которая предусматривает, что финансирование уголовно-исполнительной системы осуществляется только за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов, а также за счет средств внебюджетных фондов, формируемых из доходов от производственной деятельности учреждений, исполняющих наказания, и прибыли предприятий учреждений, исполняющих наказания. Представляется, что отношения, складывающиеся в области финансирования мест принудительного содержания, нуждаются в более детальном, комплексном регулировании.

9. Ст.ст. 18–19 не имеют собственного юридического содержания и должны быть исключены из текста законопроекта. Ответственность за воспрепятствование осуществлению общественного контроля должна быть предусмотрена в уголовном законодательстве, а также в законодательстве об административных правонарушениях.

Таким образом, рассматриваемый законопроект нуждается в существенной доработке при подготовке ко второму чтению, однако с учетом вышеизложенных замечаний может быть рекомендован к принятию.


Экспертное заключение подготовлено Фондом развития парламентаризма в России в апреле 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin