Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект федерального закона "Водный кодекс Российской Федерации"

Данный законопроект был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации 1 февраля 2005 года.

Необходимость разработки нового Водного кодекса была вызвана следующими причинами:

1. Юридико-техническими недостатками Водного кодекса Российской Федерации 1995 года, необходимостью приведения его в соответствие с законодательством в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, а также финансовым законодательством.

Так, в статьях Водного кодекса 1995 года, в которых устанавливаются полномочия государственных органов власти в области отношений, связанных с использованием, охраной и восстановлением водных объектов и водных ресурсов, дублируются нормы Конституции Российской Федерации. Некоторые нормы Кодекса 1995 года регулируют вопросы, входящие в сферу регулирования других федеральных законов, недостаточно четко определяют полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, дублируют другие статьи Водного кодекса Российской Федерации, не согласуются с законодательством в сфере общих принципов организации местного самоуправления и общих принципов организации органов государственной власти субъектов федерации, существенно изменившемся в ходе реформ федеративных отношений и местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г.), статья 37 Водного кодекса, предусматривавшая собственность субъекта федерации на водные объекты, утратила силу с 1 января 2005 года. В результате фактически изменилась концепция Водного кодекса, и в этих условиях наиболее оптимальным вариантом с юридико-технической точки зрения является принятия новой редакции Кодекса.

Федеральными законами о федеральном бюджете в 2002-2004 годах 100 процентов платы за пользование водными объектами зачислялось в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации, неналоговые доходы полностью поступают в федеральный бюджет.

Кроме того, статьей 26.17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что в бюджет субъекта Российской Федерации зачисляются доходы от федеральных налогов и сборов по единым для субъектов Российской Федерации нормативам, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, и (или) по налоговым ставкам, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. С 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 28 июля 2004 г. № 83-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, изменения в статью 19 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", в котором в главе 25.2 "Водный налог" предусматривается взимание водного налога, который в 2005 году полностью поступит в федеральный бюджет.

2. Неэффективностью и недостаточностью осуществляемых субъектами федерации мероприятий по восстановлении и охране водных объектов. В ст. 125 действующей редакции Водного кодекса предусмотрено, что плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, поступающая в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для финансирования мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов. По сути содержания указанной нормы предусматривалось активное участие субъектов Российской Федерации в финансировании мероприятий по развитию водного хозяйства.

Однако в 2002 году из поступивших в консолидированный бюджет платежей за пользование водными объектами в размере 6,9 млрд. рублей субъектами Российской Федерации израсходовано на объекты водного хозяйства 1,32 млрд. рублей. За 2003 год из 10,9 млрд. рублей платы за пользование водными объектами, поступивших в консолидированных бюджет, на водные объекты было израсходовано только около 1,42 млрд. рублей. Средства, выделенные в 2003 году из федерального бюджета по разделу 09 "Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия" подразделу 01 "Водные ресурсы" на финансирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий, составили 1,488 млрд.рублей.

Вместе с тем, для обеспечения функционирования и развития объектов водного хозяйства, включая работы по поддержанию технического состояния, реконструкции и строительству гидротехнических сооружений (ГТС), необходимо ежегодное финансирование в объеме до 10 млрд. рублей (в ценах 2004 года).

В результате возникла потребность расширить объем финансовых средств, поступающих Российской Федерации, для более эффективного осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

3. С вышеуказанным обстоятельством связана и потребность перевода части водных отношений в гражданско-правовые, что соответствует общей тенденции проникновения гражданско-правовых начал в природно-ресурсное законодательство.

4. Необходимостью изменения системы управления водными ресурсами, введение принятого во многих странах мира бассейнового принципа управления ключевыми водными объектами, позволяющего обеспечить комплексность управления.

5. Желательностью приведения российского водного законодательства в соответствии с международными стандартами и общепринятым мировым опытом. В частности, разработчики нового Водного кодекса исходили из основных принципов "Рамочной Директивы по Воде" ЕС (2000 г.), применимых с учетом российской специфики:
– управление водными ресурсами в границах водного бассейна с созданием специального государственного органа управления;
– вовлечение в процесс разработки, корректировки и реализации бассейновых программ всех заинтересованных сторон, включая водопользователей, органы местного самоуправления и общественность;
– применение на практике принципа полного покрытия расходов по изучению, охране и воспроизводству водных ресурсов, восстановлению водных объектов за счет средств от платежей за водопользование и за загрязнение водных объектов (так называемые принципы "вода платит за воду" и "загрязнитель платит");
– мониторинга состояния водных объектов и особо охраняемых территорий.

Кроме того, был принято во внимание французское законодательство (Закон о Воде 1992 года), особенно в части создания гидрографических бассейнов и Бассейновых комитетов, а также законодательство Испании ряда других государств (преимущественно унитарных или регионалистских).

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту, его основными целями являются:
1) совершенствование механизма реализации бассейновых принципов управления водными объектами, включая создание бассейновых советов, выражающих интересы заинтересованных сторон;
2) установление государственной (федеральной) собственности на водные объекты за исключением обособленных водных объектов, которые могут находиться как в государственной собственности, так и в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности граждан и юридических лиц;
3) формирование механизма платности водопользования в соответствии с требованиями Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации;
4) совершенствование механизма реализации гражданско-правовых отношений при использовании водного объекта.

Важнейшие новеллы Кодекса могут быть условно сведены в 5 групп:

1) положения, закрепляющие федеральную собственность на водные объекты, за исключением обособленных водных объектов (ч. 1 ст. 8).

Новая редакция Водного кодекса РФ устанавливает федеральную государственную собственность на все водные объекты и их водные ресурсы, кроме обособленных водных объектов, которые могут находиться в собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, а также в собственности граждан и юридических лиц (ч. 2 ст. 8).

Соответственно, по предварительным подсчетам, в федеральной собственности будет находиться до 95% водных объектов, в частной, муниципальной собственности, собственности субъектов федерации – около 5%.

2) положения в сфере пользования водным объектом:
– четкое разделение водопользования на общее, в отношение которого для граждан действует презумпция свободного пользования (ч. 1 ст. 12), особое (для нужд обороны и безопасности) и специальное (в основном для промышленных водопользователей);
– нормы о том, что общее водопользование на водных объектах в черте муниципальных образований осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах (напомним, что в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья относится к полномочиям местного самоуправления (п. 26 ч. 1 ст. 14), а также в соответствии с условиями, устанавливаемыми нормативными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В условиях общего водопользования могут быть предусмотрены места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах, водных мотоциклах и других технических средствах отдыха на воде, водопой скота, иные ограничения общего водопользования.
– изменение оснований пользования водными объектами; если в соответствии со ст. 46 действующего Кодекса права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом, то на основании ч. 1 ст. 15 законопроекта, право пользования водными объектами, за исключением обособленных водных объектов, возникает на основании договора водопользования между уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и водопользователем (см. подр. главу 5 законопроекта) или решения о предоставлении водного объекта в пользование (в случае особого водопользования и некоторых случаев специального водопользования, см. подр. главу 6 законопроекта).

3) изменения системы управления в области использования и охраны водных объектов на основе бассейнового принципа:
– введение бассейновых советов, состоящих из представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, в том числе федерального органа исполнительной власти по управлению водными объектами, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, водопользователей и общественных объединений (организаций);
– закрепления гидрографического и водохозяйственного районирования территории Российской Федерации, установление 10 бассейновых округов (Балтийского, Баренцево-Беломорского, Донского, Кубанского, Западно-Каспийского, Волго-Каспийского, Обского, Енисейского, Восточно-Сибирского, Амуро-Тихоокеанского), в каждом из них будет создан либо филиал, либо бассейновое управление уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

4) ужесточение требований к использованию водных объектов и водоохранных зон; расширение федеральных полномочий по охране водных объектов;

5) закрепление в качестве объекта платы за пользование водными объектами специального водопользования, за исключением видов пользования водными объектами, являющимися объектами налогообложения водным налогом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Льготное водопользование при этом отменяется (в 2003 году оно составляло до 30%).

Отметим, что с 1 января 2005 года Федеральный закон от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" утратил силу, и начала действовать глава 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ. Согласно Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год", в 2005 году запланировано получение доходов от водного налога в размере более 11, 2 млрд. рублей.

По концепции законопроекта можно отметить следующее.

С формально-юридической точки зрения, законопроект не противоречит Конституции Российской Федерации.

Согласно п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции, вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Этот предмет ведения и полномочия по его реализации включают основанную на законе возможность фактически обладать водными ресурсами, использовать их надлежащим образом, а также сообща определять их юридическую судьбу путем изменения принадлежности, что, в свою очередь, базируется на положении ч. 1 ст. 9 Конституции, согласно которому природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В соответствии со ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества (включая водные и иные природные ресурсы) к федеральной собственности или собственности субъекта федерации осуществляется в порядке, установленном законом.

Проект Водного кодекса в новой редакции определяет и критерии отнесения водных объектов к собственности федерации и субъектов федерации, и оставляет возможность владения, пользования и распоряжения субъектом федерации обособленными водными объектами (ч. 2 ст. 8 Проекта). Кроме того, субъектам федерации оставлено право участвовать в управлении использованием и охраной водных ресурсов через "бассейновые советы".

При этом следует отметить расплывчатость и нечеткость конституционных положений о предметах совместного ведения в целом, и о таком предмете, как "вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами", в частности. Характерно, что если такой предмет ведения Российской Федерации, как "федеральная государственная собственность и управление ею" (п. "д" ст. 71) сформулирован предельно четко, то понятие "вопросы", примененного в п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции, предполагает возможность как ограничительного, так и расширительного толкования.

Фактически, оставление субъектам федерации лишь отдельных, малозначимых полномочий, связанных с водными объектами, и возможности владеть, пользоваться и распоряжаться только обособленными водными объектами в полной мере подходит под определение "вопросов владения, пользования и распоряжения водными ресурсами". В Конституции не заложено каких-либо предписаний относительно меры, критериев разграничения предметов ведения и полномочий, и в связи с этим перевод проектом Водного кодекса большинства (95%) водных объектов в федеральную собственность (и отнесение их таким образом к ведению Российской Федерации по п. "д" ст. 71) формально не противоречит Конституции.

Также в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится водное законодательство (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции). Формально в проекте Кодекса данное обстоятельство также учтено. Согласно ст. 4 Кодекса, водное законодательство состоит из Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, при этом, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции, в проекте Кодекса устанавливается, что нормы, регулирующие водные отношения, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Однако на практике субъекты федерации смогут издавать законодательные акты только по некоторым вопросам, связанным с владением, пользованием, распоряжением и разграничением собственности на обособленные водные объекты (поверхностные непроточные естественные или искусственные замкнутые водоемы, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами – пруды, некоторые озера, болота, отстойники и т.п.), так как по предметам ведения Российской Федерации субъекты Российской Федерации не обладают полномочиями по изданию законодательных актов.

В результате следует отметить, что, несмотря на формальное соблюдение положений Конституции (что стало возможным в первую очередь в связи с расплывчатостью конституционных норм, устанавливающих предметы совместного ведения), проект нового Водного кодекса фактически сводит на нет роль субъектов федерации как участников водных отношений – и по регулированию этих отношений, и как собственников водных объектов.

Что касается бассейновых советов, которые в проекте Кодекса являются основной формой участия субъектов федерации в управлении использованием и охраной водных объектов, то, в соответствии с ч. 1 ст. 39 проекта Водного кодекса, их создание не является обязательным (они лишь "могут" создаваться). При этом основной функцией бассейновых советов является выработка "рекомендаций" по обеспечению рационального использования и охраны водных объектов. Каких-либо процедур рассмотрения и учета этих рекомендаций в проекте не предусмотрено, а порядок создания и деятельности бассейновых советов в законопроекте передан на утверждение Правительству Российской Федерации.

Отметим, что аналогов такой ситуации нет ни в одном федеративном государстве, в том числе и обладающих водными объектами, бассейны которых находятся на территории нескольких субъектов федерации (США, Канада, Германия, Австралия). В отдельных федерациях создаются бассейновые управления, которым субъекты федерации могут делегировать отдельные функции (вопросы водоснабжения, сокращения загрязнений, сохранения и воспроизводства водных ресурсов, регионального планирования, и даже разрешительно-лицензионные функции) – к примеру, Управление долины Теннеси и Бассейновая комиссия реки Делавэр в США.

С другой стороны, баланс между централизацией и децентрализацией в федеративном государстве – вопрос не столько юридический, сколько управленческий, во многом зависящий от ресурсов, целей, мобилизационного потенциала и эффективности деятельности государственной власти.

Тем не менее, в качестве рекомендации юридического характера можно было бы предложить отнести к числу водных объектов, которые могут находиться в собственности субъекта Российской Федерации, бассейны водных объектов, полностью находящиеся на территории данного субъекта Российской Федерации. Такие водные объекты есть на территории Приморского края, Краснодарского края, Чукотского автономного округа, Сахалинской области, Камчатской области и ряде других субъектов Российской Федерации (в основном это реки, впадающие в море).

Напомним, что в статье 37 Водного кодекса 1995 года устанавливалось, что в собственности субъектов Российской Федерации могут находится водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Устанавливался также и механизм признания водного объекта собственностью субъекта Российской Федерации: водные объекты признавались собственностью субъектов Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Восстановление этой нормы в новом проекте Кодекса может быть признано оптимальным, так как на практике бассейны водных объектов (то есть территории, включающие водосборные площади гидравлически связанных водоемов и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро) в большинстве случаев располагаются на территории нескольких субъектов Российской Федерации, и в этом случае, с соответствии со ст. 36 Водного кодекса, поверхностный водный объект в целом относится к федеральной собственности.

Как представляется, это не нарушило бы концепции законопроекта и не противоречило бы бассейновому подходу к регулированию отношений по использованию и охране водных объектов и принципу федерального управления бассейнами водных объектов, находящихся на территории нескольких субъектов федерации, и в большей степени, исходя из принципа субсидиарности, способствовало бы рациональной организации водопользования и охраны водных объектов.

Кроме того, представляется возможным расширение форм участия субъектов федерации в управлении использованием и охраной водных объектов, в том числе в рамках бассейновых советов. Прежде всего, в текст законопроекта возможно ввести нормы об обязательном создании бассейновых советов, а также об обязательности рассмотрения рекомендаций бассейновых советов федеральным органом исполнительной власти по управлению водными объектами, о сроках и последствиях такого рассмотрения.


Экспертное заключение подготовлено Фондом развития парламентаризма в России в апреле 2005 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin