Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе", Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (о рекламе в сети электросвязи)

Данный законопроект был внесен в Государственную Думу 24 июня 2004 года депутатом В.Р. Мединским. Законопроект направлен на решение весьма актуальной проблемы – установление уголовной и административной ответственности за "спам" – рекламные сообщения, рассылаемые в массовом порядке без предварительного согласия их адресатов, автоматические телефонные звонки рекламного характера, массовую рассылку факсимильных сообщений, содержащих информацию рекламного характера.

Среди оснований установления ответственности за указанные деяния, отнесения их к общественно опасным, в пояснительной записке к законопроекту отмечаются:
– невозможность вовремя получить важную информацию с помощью электронной почты, факсимильной связи или других сообщений электросвязи, что затрудняет деятельность предприятий и организаций;
– потеря производительности в работе тех людей, которые используют электронную почту в повседневной деятельности, трата значительного времени на уничтожение ненужных сообщений, рассылаемых иногда в миллионы адресов одновременно;
– перебои в функционировании электронной почты, что в силу технических и иных причин осложняет работу интернет-пользователей и интернет-провайдеров.

Кроме того, автор законопроекта указывает, что законы, запрещающие подобные рекламные рассылки, уже приняты в странах Европейского Союза и США, и Россия остается одним из немногих мест, где бизнес, связанный с массовой рассылкой сообщений рекламного характера, не только стремительно развивается, но и создает трудности россиянам и жителям других стран.

Для решения данной проблемы в законопроекте предлагается внести изменения в Федеральный закон "О рекламе", дополнив его ст. 13.1, Уголовный кодекс РФ, дополнив его ст. 274.1, и Кодекс об административных правонарушениях, дополнив его ст. 13.25.

По поводу предлагаемого в законопроекте дополнения к закону "О рекламе" необходимо отметить следующее. Согласно ст. 2 указанного Закона, ненадлежащей рекламой является недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации. В законопроекте предлагается внести в Закон "О рекламе" дополнения, нацеленные на установление способа распространения рекламы в сети связи общего пользования. Таким образом, в случае принятия законопроекта, любая реклама, в которой будут допущены нарушения требований к способу ее распространения, будет являться ненадлежащей.

В соответствии с законопроектом, особенность рекламы в сети связи общего пользования состоит в том, что ее распространение путем рассылки сообщений электросвязи допускается только при наличии предварительного согласия адресата. При этом действует презумпция признания сообщения направленным без предварительного согласия адресата, "если иное не будет доказано заинтересованными лицами".

При отсутствии предварительного согласия адресата распространение рекламы путем рассылки сообщений электросвязи допускается только при одновременном выполнении четырех условий, а именно:
– рассылка не должна быть массовой (то есть объем рассылки не может превышать 1000 адресов в течение 24 часов, 10000 адресов в течение 30 дней, 100000 адресов в течение одного года);
– сообщение может быть идентифицировано потребителем как рекламное без ознакомления с самим сообщением (путем пометки "реклама" в разделе "тема" или иным способом);
– в сообщении указаны полное наименование, действительный почтовый и электронный адрес лица, в интересах которого осуществляется рассылка (рекламодателя), а также лица, фактически осуществляющего рассылку (отправителя);
– в самом сообщении потребителю технически предоставлена и разъяснена возможность отказа от получения дальнейших сообщений.

При этом отправитель обязан незамедлительно прекратить рассылку в адрес лица, которое обратилось к отправителю либо рекламодателю с требованием о прекращении рассылки.

Кроме того, предлагается установить запрет на использование сетей телефонной связи для распространения рекламы с помощью средств выбора и (или) набора номера без участия человека (автодозвона).

Указанные положения вызывают ряд замечаний юридико-технического характера.

Прежде всего, требует уточнения термин "сеть связи общего пользования". Согласно ст. 2 Федерального закона от 7 июля 2003 года "О связи", сеть связи – технологическая система, включающая в себя средства и линии связи и предназначенная для электросвязи или почтовой связи. Под электросвязью понимаются любые излучение, передача или прием знаков, сигналов, голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или сообщений любого рода по радиосистеме, проводной, оптической и другим электромагнитным системам. Согласно статье 12 того же закона, единая сеть электросвязи Российской Федерации состоит из расположенных на территории Российской Федерации сетей электросвязи следующих категорий: сеть связи общего пользования; выделенные сети связи; технологические сети связи, присоединенные к сети связи общего пользования; сети связи специального назначения и другие сети связи для передачи информации при помощи электромагнитных систем. Согласно п. 2 ст. 13, сети связи общего пользования представляют собой комплекс взаимодействующих сетей электросвязи, в том числе сети связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания.

Учитывая, что установление требований к способам распространения рекламы в программах телевизионного вещания и радиовещания не входит в число целей данного законопроекта, а также то, что особенности рекламы в радио- и телепрограммах уже установлены в ст. 11 Закона "О рекламе", представляется логичным вести в законопроекте речь об особенностях рекламы в "сети связи общего пользования, за исключением рекламы в программах телевизионного вещания и радиовещания".

Думается, что при установлении презумпции признания сообщения направленным без предварительного согласия адресата, в законопроекте следовало бы более четко определить содержание понятия "заинтересованные лица" (возможно, прямо указав перечень этих лиц или ограничившись указанием рекламораспространителя).

Лицо, фактически осуществляющее рассылку, в законопроекте определено как "отправитель", что не является устоявшимся юридическим понятием. Более обоснованным с точки зрения юридической техники представляется использование термина "рекламораспространитель", установленного в ст. 2 Закона "О рекламе".

Кроме того, хотелось бы обратить внимание автора законопроекта на то, что согласно п. 1 ст. 5 Закона "О рекламе", устанавливающему общие требования к рекламе, реклама должна быть распознаваема без специальных знаний или без применения технических средств именно как реклама непосредственно в момент ее представления независимо от формы или от используемого средства распространения. Следовательно, установление отдельного требования о том, что сообщение может быть идентифицировано потребителем как рекламное без ознакомления с самим сообщением, вряд ли необходимо.

При определении объемов массовой рассылки целесообразно ввести дополнительное уточнение: "массовой рассылки рекламного характера".

В законопроекте предусматривается также дополнение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 13.25 "Массовая рассылка сообщений электросвязи" следующего содержания: "Использование лицом сети связи общего пользования для массовой и иной незаконной рассылки сообщений электросвязи рекламного и агитационного характера, а равно осуществление рассылки в адрес лиц, обратившихся с требованием о прекращении рассылки, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц – от пятидесяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от трехсот до тысячи минимальных размеров оплаты труда".

Отметим, что административная ответственность за нарушение порядка опубликования агитационных материалов (при проведении выборов, референдума) в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть "Интернет") уже предусмотрена в ст. 5.5 КоАП. В связи с этим представляется полезным уточнить, о каких сообщениях агитационного характера идет речь.

Ряд замечаний юридико-технического характера вызывает и предлагаемая законопроектом к внесению в Уголовный кодекс статья 274.1 "Массовая рассылка сообщений электросвязи".

Прежде всего, данной статьей предлагается дополнить главу 28 Уголовного кодекса, объектом которой выступают общественные отношения, связанные с охраной компьютерной информации. Это означает, что объектом деяния, предлагаемого к криминализации, может быть не массовая рассылка сообщений электросвязи вообще, а только массовая рассылка сообщений на отдельные ЭВМ, системы ЭВМ или их сети.

Объективная сторона данного преступления, согласно части 1 проектируемой статьи, состоит в массовой рассылке лицом сообщений электросвязи, если такая рассылка осуществлена без предварительного согласия адресатов способом, затрудняющим идентификацию лица, производящего рассылку, и используемой таким лицом ЭВМ, или вводящим адресатов в заблуждение относительно характера сообщения или его отправителя, а равно с обходом средств защиты сетей связи. При этом состав преступления имеет формальный характер, не требует наступления неблагоприятных последствий.

Не совсем ясно, чем, согласно законопроекту, объективная сторона преступления, связанного с массовой рассылкой, отличается от объективной стороны аналогичного правонарушения. В обоих случаях речь идет о массовой и иной незаконной (не соответствующей ст. 13.1, которой предлагается дополнить Закон "О рекламе") рассылке сообщений электросвязи. Кроме того, состав и административного правонарушения, и преступления является формальным.

Однако общественная опасность преступления (виновно совершенного общественно опасного деяния, запрещенного Уголовным Кодексом под угрозой наказания) должна быть существенно выше, чем административного правонарушения (противоправного, виновного деяния физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность).

К примеру, в законопроекте могло бы быть предусмотрено введение уголовной ответственности при наступлении неблагоприятных последствий массовой рассылки (нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети, и т.п., или если это действие причинило иной существенный вред).

Таким образом, несмотря на то, что концепцию законопроекта в целом следует одобрить, отдельные его положения требуют значительной доработки.


Экспертное заключение подготовлено Фондом развития парламентаризма в России в июле 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin