Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертное заключение на проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О некоммерческих организациях""

1. На рассмотрение Государственной Думы внесен проект Федерального закона № 198255-3 "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О некоммерческих организациях"" (далее – Проект), предусматривающий, в частности, существенные изменения в правовом положении государственных и муниципальных учреждений.

Настоящее Заключение касается только этих положений Проекта, прежде всего, его статей 2 и 3, имеющих целью решить реально существующую и весьма серьезную проблему ответственности государства и муниципальных образований по обязательствам государственных и муниципальных учреждений.

2. Суть предлагаемых изменений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК), которые авторы законопроекта считают необходимым также инкорпорировать в Бюджетный кодекс, сводится к ограничению возможности участия государственных и муниципальных учреждений в гражданском обороте. С этой целью Проект предусматривает дополнение пункта 1 статьи 49 ГК следующим положением:
"Некоммерческие организации, созданные в виде государственных и муниципальных учреждений, не могут принимать гражданские обязательства сверх пределов утвержденной для них сметы доходов и расходов и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств." (п. 1 ст. 2 Проекта).

Сделки, совершенные учреждением в нарушение указанного запрета, то есть сверх утвержденной сметы и доведенных лимитов бюджетных обязательств, в пункте 3 статьи 2 Проекта предлагается считать оспоримыми (соответствующее дополнение вносится в статью 173 ГК).

Наконец, Проект серьезно ограничивает, а по существу, исключает субсидиарную ответственность по обязательствам государственного или муниципального учреждения собственника его имущества. Норма, которую предполагается включить в статью 120 ГК, предусматривает, что собственник несет субсидиарную ответственность только по тем договорным обязательствам государственного или муниципального учреждения, которые были приняты в пределах утвержденной сметы и доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств (п. 2 ст. 2 Проекта). Таким образом, если при заключении какой-либо сделки учреждением были превышены сметно-лимитные показатели, добросовестный контрагент будет не в состоянии требовать взыскания с собственника имущества учреждения как с субсидиарного должника.

В связи с этим следует также обратить внимание на то, что Проект дополняет Бюджетный кодекс новой статьей 286-1 ("Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета"), которая на практике сделает крайне затруднительным любое взыскание по денежным обязательствам государственных и муниципальных учреждений, в особенности в случаях, когда взыскание будет осуществляться в порядке применения субсидиарной ответственности собственника их имущества.

3. В целом достаточно очевидно, что Проект представляет собой совершенно неудачную попытку решить реально существующую проблему обеспечения бюджетной дисциплины за счет контрагентов бюджетных учреждений, то есть переложить на других участников гражданского оборота риск несоблюдения бюджетными организациями установленных для них правил расходования средств. Последствия прямых нарушений бюджетными учреждениями установленных для них правил расходования бюджетных средств будут нести их контрагенты, прежде всего коммерческие организации. В связи с этим необходимо обратить внимание на следующие важные моменты:
а) даже тщательное изучение сметы бюджетного учреждения ее будущим контрагентом никак не гарантирует последнего от заключения с учреждением договора "сверх пределов" сметы. В смете, как правило, указывается назначение расходования бюджетных средств, которое может затем осуществляться в рамках одной, нескольких или даже многих сделок. За редкими исключениями, будущий контрагент бюджетного учреждения будет не в состоянии без проверки счетов этого учреждения, остатков средств на счетах и уже заключенных им договоров установить, укладывается ли предлагаемая к заключению новая сделка в пределы отпущенных учреждению сумм. В то же время бюджетное учреждение, даже демонстрируя будущему контрагенту свою смету, сохраняет все возможности для введения его в заблуждение или прямого обмана;
б) предоставляемая Проектом бюджетному учреждению возможность освободиться от сделки, заключенной им же самим сверх отпущенных ему средств, опасна тем, что отступает от неписаного, но хорошо известного правового принципа "никто не должен извлекать выгод из своего неправомерного поведения", поощряет недобросовестность и нечестность в коммерческом обороте. Практика арбитражных судов уже неоднократно сталкивалась с этой проблемой из-за неудачного решения в нашем корпоративном законодательстве вопросов о так называемых "крупных сделках" и "сделках с заинтересованностью". Создавать еще один путь для мошенничества, обмана не следует;
в) при оценке Проекта с позиций его соответствия основным положениям гражданского права нельзя не заметить, что он вводит ранее неизвестную разновидность специальной правоспособности юридических лиц, критерием которой являются не только цели деятельности юридического лица, но и установленные для него финансовые показатели.

4. Законодательное решение реально существующей проблемы ограничения сделкоспособности бюджетных учреждений пределами отпускаемых им по смете средств и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств требует определенной хорошо продуманной концепции и ее квалифицированного законопроектного исполнения. Основными элементами такой концепции могли бы быть следующие положения:
а) установление абсолютно ясного признака, не требующего для других участников гражданского оборота дополнительной проверки, по которому можно было бы установить, что данную конкретную сделку бюджетное учреждение совершить вправе. Таким признаком, по-видимому, может быть только разрешение собственника имущества бюджетного учреждения или органа, уполномоченного собственником;
б) разрешительную систему совершения сделок бюджетными учреждениями целесообразно ограничить определенными пределами (по виду сделок, по их минимальной цене или с помощью сочетания нескольких критериев). Без такого ограничения неизбежное участие бюджетных учреждений в повседневном мелком обороте сделается невозможным;
в) сделки, заключенные бюджетными учреждениями и их контрагентами без необходимого разрешения, должны считаться ничтожными, а не оспоримыми.

5. Помимо отмеченных выше вопросов (п. 4 настоящего Заключения) в концепции должен найти принципиальное и полное решение вопрос о правах бюджетного учреждения на доходы от своей предпринимательской деятельности.

В настоящее время Гражданский кодекс (п. 2 ст. 298) предоставляет государственным и муниципальным учреждениям право самостоятельно распоряжаться доходами от предпринимательской деятельности (и приобретенным на эти доходы имуществом) при условии, что:
– учреждение вправе осуществлять соответствующую предпринимательскую деятельность в соответствии со своими учредительными документами, и
– получаемые доходы учитываются учреждением на отдельном балансе.

Близкие по содержанию нормы содержатся в ряде других законодательных актов.

Это решение недостаточно принципиально, так как "учреждение" как организационно-правовая форма определенного типа несовместимо с осуществлением в рамках этой формы коммерческой деятельности. Это тем более справедливо в отношении учреждений, находящихся на государственном и муниципальном бюджете. Однако, хорошо известно, что решение это законодатель принял вынужденно, из-за хронической неспособности государства и муниципальных образований в необходимой мере финансировать свои учреждения – учебные, здравоохранения, научные, культурные и др.

Вместе с тем, это законодательное решение последовательно в том отношении, что учреждения получили право не только заниматься предпринимательской деятельностью, но и распоряжаться доходами от нее. Первое без второго в значительной мере теряет смысл.

Проект предлагает иное решение этой проблемы:
а) предпринимательская деятельность государственных и муниципальных учреждений в принципе не запрещается;
б) все доходы и расходы от такой деятельности "отражаются в доходах и расходах соответствующего бюджета" и учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться такими доходами. Соответствующие изменения предлагается внести в пункты 2 и 3 статьи 298 ГК;
в) бюджетные учреждения, "не желающие существовать на таких условиях", преобразуются "в государственную или муниципальную автономную некоммерческую организацию";
г) никакой ответственности по обязательствам государственных и муниципальных учреждений, принятым вне пределов сметы и утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, равно как и по обязательствам государственных и муниципальных автономных некоммерческих организаций государство и муниципальные образования не несут (соответствующие изменения вносятся в п. 3 ст. 120, п. 2 ст. 421).

Предлагаемые изменения законодательства не учитывают неразрывной связи между двумя положениями закона – ограничением ответственности учреждения его денежными средствами и субсидиарной ответственностью собственника учреждения по его обязательствам. Там, где такая дополнительная ответственность отпадает, необходима ответственность учреждения (будь то музей, школа, больница, научный институт и т.д.) всем закрепленным за ним имуществом. В противном случае подрываются основы рыночной экономики и нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом. Тем более очевидна необходимость такой полной ответственности для некоммерческих организаций.

По этим соображениям при разработке упомянутой выше концепции следует избрать одно из двух решений:
либо отказаться для государственных и муниципальных учреждений от возможности осуществлять предпринимательскую деятельность и получать от нее доходы (если экономически такое решение возможно),
либо жестко и последовательно отграничить предпринимательскую деятельность учреждения, доходы от нее, полученное за счет этих доходов имущество и ответственность по связанным с этой деятельностью обязательствам (только за счет таких доходов и имущества) от всей остальной "непредпринимательской" деятельности учреждения, что, по-видимому, потребует прямого законодательного признания дуалистического имущественного режима учреждений, при котором одна часть его имущества находится в оперативном управлении, а другая – в хозяйственном ведении, а возможно, и в собственности учреждения.


Экспертиза подготовлена в июне 2002 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin