Сайт создан и поддерживается Фондом развития парламентаризма в России
 
   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   

Текст законопроекта

Экспертная записка к проекту закона Российской Федерации "О поправке в Конституцию Российской Федерации по изменению срока полномочий Президента Российской Федерации"

Проект закона Российской Федерации "О поправке в Конституцию Российской Федерации по изменению срока полномочий Президента Российской Федерации" (далее – Проект) внесен в Государственную Думу Законодательным Собранием Ивановской области. Проект предусматривает изменение п. 1 ст. 81 Конституции РФ, а именно – увеличение срока, на который осуществляется избрание Президента РФ, с четырех до семи лет. По мнению авторов законодательной инициативы, увеличение срока полномочий Президента РФ послужит основой для политической и экономической стабилизации в стране, а также предоставит главе государства больше возможностей для исполнения взятых на себя перед избирателями обязательств.

Положения проекта также предусматривают, что поправка к Конституции Российской Федерации не изменяет требований пункта 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации по отношению к лицу, избранному Президентом Российской Федерации 26 марта 2000 года. Таким образом, увеличение срока полномочий Президента РФ не будет связано с началом нового исчисления количества сроков полномочий в отношении действующего Президента РФ.

В соответствии с положениями ст. 11 Федерального закона от 4 марта 1998 года "О порядке принятия и вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации", срок рассмотрения и принятия закона РФ о поправке к конституции не может быть менее одного года, так как вопрос об установлении результатов рассмотрения этого закона законодательными органами субъектов РФ рассматривается Советом Федерации на очередном заседании, следующем за днем истечения срока, указанного в ст. 9 данного федерального закона (один год со дня принятия). В связи с этим в Проекте необходимо решить вопрос о том, подлежит ли продлению срок полномочий Президента РФ, избранного на эту должность 14 марта 2004 года. Отсутствие в Проекте соответствующей нормы порождает значительную правовую неопределенность и потребует дополнительного толкования.

При рассмотрении вопросов о политическом значении срока полномочий главы государства и о целесообразности его увеличения необходимо принять во внимание следующее.

1. Анализ соответствующего опыта демократических государств свидетельствует о том, что продолжительность срока полномочий президента зависит от особенностей формы правления, специфики национальных политических традиций и конкретных условий принятия конституции.

В зарубежной практике законодательного регулирования периода полномочий выборного главы государства наиболее распространены сроки от четырех до семи лет. Например, в США, Венгрии и Румынии президент избирается на четыре года; в Германии, Греции, Португалии, Чехии и Индонезии срок полномочий президента составляет пять лет; в Австрии, Мексике, Египте и Филиппинах – шесть лет; в Италии, Ирландии и Турции – семь лет. Во Франции в 2000 году осуществлена конституционная реформа, связанная с сокращением времени полномочий президента с семи до пяти лет. Встречаются в мировой практике трехлетний (в Латвии) и одногодичный сроки полномочий главы государства – последний установлен для президента Швейцарской конфедерации.

Вопрос о возможности переизбрания одного и того же лица на следующий срок также решается в зарубежной практике неоднозначно. Переизбрание на следующий срок не ограничивается в таких странах, как Франция, Италия, Индонезия и Египет; между тем, в большинстве государств одно и то же лицо не может быть избрано более чем на два срока (США, Польша, Хорватия), либо более чем на два срока подряд (Португалия, Чехия). В целом ряде стран повторное избрание на должность президента не допускается (Мексика, Республика Корея). Положения Конституции США, ex facto рассматриваемые как модель для конституционного развития многих государств Америки, Европы и Азии, в своем первоначальном варианте не содержали ограничений на переизбрание одного и того же лица на должность президента. Соответствующий запрет (не допускающий избрание какого-либо лица на должность президента более двух раз) появился в конституции США лишь в 1951 году. Следует также учесть, что положения 22-ой поправки при определенных обстоятельствах допускают пребывание на должности президента одного лица в течение десяти лет подряд.

Анализ конституций целого ряда государств, предусматривающих избрание президента более чем на пять лет, свидетельствует о том, что глава государства не осуществляет там значительных политических функций. Так, конституция Ирландии не наделяет Президента полномочиями главы исполнительной власти, и его роль в политической жизни государства, хотя и не может быть признана сугубо церемониальной, все же не очень велика. Деятельность Президента Итальянской Республики по осуществлению его полномочий находится под жестким контролем Парламента и Правительства – в соответствии с Конституцией акт Президента не является действительным, если он не контрассигнован соответствующим министром или (и) председателем Правительства. Президент Австрии реализует полномочия, типичные для европейских парламентарных республик, а все его действия, как правило, осуществляются на основании предложений высших органов исполнительной власти.

Опыт Французской Республики, где до 2002 года президент избирался на семь лет, свидетельствует о том, что столь длительный срок полномочий главы государства был адекватен условиям принятия Конституции 1958 года, характеризовавшимся политической нестабильностью и резким обострением социальных противоречий (на фоне конфликта в Алжире). Кроме того, конституционные положения, превратившие Президента Французской Республики в ключевую фигуру политико-государственного механизма, готовились специально для "политического тяжеловеса" Шарля де Голля. В условиях стабильного демократического развития семилетний срок полномочий Президента оказался невостребованным и лишь создавал условия для политического конфликта между Президентом и Парламентом (режим "сосуществования" с парламентской оппозицией).

2. Несмотря на отсутствие в пояснительной записке к Проекту достаточного обоснования предлагаемых положений (что послужило одним из оснований для отрицательного заключения комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству), аргументы сторонников увеличения срока полномочий Президента РФ не сводятся лишь к стремлению к стабильности.

Так, продление срока полномочий Президента может быть аргументировано следующим образом:
1) четырехлетний срок не является достаточным для осуществления долгосрочных программ экономического и социального развития государства, требующих принятия "непопулярных" решений. Между тем, вынужденные популистские решения, принимаемые в предвыборный период, препятствуют экономической и социальной модернизации государства;
2) начальный период срока полномочий президента, как правило, посвящается подготовительным мероприятиям: вхождение в курс дела, подбор кадрового состава, оптимизация политических связей (в т.ч. международных), психологическая адаптация и т.п.;
3) опыт практической деятельности, приобретенный лицом, замещающим должность Президента РФ, не находит должного применения в рамках четырехлетнего срока полномочий;
4) практика социально-экономических реформ в России свидетельствует об относительной инертности процессов модернизации общества (в т.ч. в силу географических особенностей), что требует большего времени для осуществления комплексных программ развития;
5) на современном этапе общественного развития перед Президентом РФ стоят масштабные задачи по решению многочисленных социально-экономических проблем. В этой связи реальные результаты политики, проводимой Президентом РФ, не могут быть достигнуты в рамках четырехлетнего срока полномочий;
6) исторические особенности российской государственности связаны со значительной концентрацией и персонификацией власти. Смена главы государства обычно приводила к значительным изменениям во внутренней и внешней политике и означала завершение полноценного этапа развития общества;
7) стремление к неприкосновенности Конституции не позволяет исправить те ошибки, которые выявлены практикой;
8) увеличение срока полномочий Президента РФ приведет к значительной экономии бюджетных средств, расходуемых на избирательную кампанию и проведение выборов.
9) семилетний интервал между выборами Президента РФ повысит явку избирателей, заставит граждан более ответственно относиться к своему выбору.

3. Сохранение действующей редакции ст. 81 Конституции может быть обосновано не только стремлением к неприкосновенности "основного закона" государства, но и рядом других, не менее весомых, аргументов:
1) увеличение срока полномочий Президента РФ до семи лет значительно снижает политическую ответственность главы государства и всей системы органов исполнительной власти в целом;
2) свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, и ограничение этого института противоречит характеристике Российской Федерации как демократического государства;
3) четырехлетний срок является достаточным для подведения итогов деятельности лица, замещающего должность Президента РФ. В рамках четырехлетнего срока избиратель вполне способен оценить эффективность деятельности избранного Президента;
4) Конституция РФ предусматривает возможность повторного избрания лица на должность Президента РФ, что может быть использовано в том случае, если его деятельность поддерживается избирателями. В этом случае срок полномочий Президента РФ составит восемь лет. То же лицо может быть избрано на должность Президента на третий и четвертый срок (через четыре года), так как Конституция РФ устанавливает запрет лишь на избрание лица более чем на два срока подряд;
5) период первоначальной адаптации не требуется лицу, готовому нести ответственность за руководство внутренней и внешней политикой государства и профессионально пригодному к исполнению полномочий главы государства;
6) увеличение срока полномочий Президента РФ может привести к политическому "застою" и росту коррупции в государственном аппарате.

4. Изменение ст. 81 Конституции в части увеличения срока, на который осуществляется избрание Президента РФ, может повлечь за собой необходимость в корректировке иных положений Конституции и законодательства РФ. Необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности продления полномочий Центральной избирательной комиссии, срок которых в соответствии со ст. 21 "Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" составляет четыре года. Кроме того, проблема продления срока полномочий Президента РФ не может быть рассмотрена в отрыве от вопросов продления полномочий депутатов Государственной Думы, увеличения максимального срока полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 8 ФЗ "Об основных гарантиях ..."), региональных и местных избирательных комиссий.

Таким образом, следует признать, что авторы проекта закона Российской Федерации "О поправке в Конституцию Российской Федерации по изменению срока полномочий Президента Российской Федерации" не представили достаточного обоснования предлагаемой поправке к Конституции, а также допустили существенные пробелы в нормативном обеспечении законодательной инициативы, что делает невозможным принятие данного закона в представленной редакции.


Экспертиза подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в феврале 2004 г.


   Законопроекты     Народ о законопроектах     Семинары и круглые столы     Регионы России     Литература На главную   
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin