Фондом создан и поддерживается сайт legislature.ru
 
   Наша деятельность     Структура     Люди     Литература     Materials in English

А.Л. Цуканов

Федерализм: глобальный подход к проблеме

Монография Андрея Захарова (Захаров А. E Pluribus Unum. Очерки современного федерализма. М.: Московская школа политических исследований, 2003. 192 с.), посвященная проблемам развития федерализма, – очень современная книга. Ее современность определяется прежде всего тем, что автор поставил перед собой задачу разобраться, в чем суть и какова дальнейшая судьба федерализма в сегодняшнем – глобальном – мире. Исходя из этой задачи, он анализирует федерализм в его взаимосвязи и взаимозависимости с такими важнейшими аспектами современной жизни, как демократия, культура, язык, самоуправление, деволюция, сепаратизм. При этом, что также свидетельствует о широте подхода исследователя, проблемы федерализма рассматриваются на примере различных стран в разных регионах мира. Связь изучаемых в книге феноменов с процессом глобализации проявляется, если можно так выразиться, и в дизайне мышления автора – через особым образом выстроенную аргументацию, раскрывающую проблему развития федерализма в ее глобально-локальном и политико-культурном планах. Подобный метод, для которого характерны "тоннельные переходы" от глобального к локальному, от политики и государственного строительства к культуре, сегодня вообще присущ изысканиям, затрагивающим вопросы глобализации.

Эпоха глобализации выдвигает множество новых вызовов, среди которых -изменение формы и функций современного государства. Государство все больше утрачивает ореол национального суверена, внешне и внутренне неприкосновенного субъекта международных отношений, и начинает играть роль транзитного органа, призванного оказывать всевозможные услуги своим гражданам – в самых разных областях их взаимодействия с глобальным миром и локальными ареалами существования. Государство-властитель постепенно уступает место государству-координатору, что требует наличия полноценных гражданских институтов, самоуправления и ориентации общества на демократические и либеральные ценности. Какая же форма государства наилучшим образом удовлетворяет этим требованиям?

По мнению Захарова, такой оптимальной формой является федерализм, ибо именно для него "значим не столько институционально-правовой каркас, сколько культурное его наполнение" (с. 20). Автор аргументированно доказывает, что "федеративное устройство удивительно плохо согласуется с авторитарными методами управления" (с. 23) и что "демократия и федерализм повсеместно укрепляют и стимулируют друг друга" (с. 23). Важно отметить, что подход исследователя к проблеме позволяет проследить связь между формой государственного устройства и ее ценностным наполнением. Предполагающий наличие как минимум двух уровней власти, скрепленных не столько вертикальными, сколько горизонтальными связями, федерализм создает условия для децентрализации власти, обеспечивая ее полицентризм и, тем самым, устойчивое развитие демократии и либеральных ценностей.

Однако существует и обратная связь. "Федерализм как правовая система, – подчеркивает Захаров, – нуждается в подкреплении в виде развитой демократической культуры и сильного гражданского общества" (с. 43). Там же, где "традиции гражданственности слабы, демократические институты не работают, а государству принадлежит безусловный приоритет над индивидом", федералистская модель "вырождается в фарс" (с. 45). Анализируя историю становления федеративных систем в США и Германии, автор показывает, насколько необходим для формирования эффективной федерации соответствующий культурный фундамент. Именно по этой причине в России, где демократическая культура и либеральные традиции до сих пор не укоренены и не институционализированы, создание полноценной, реально действующей федерации пока маловероятно.

Тем не менее, будучи не только аналитиком и исследователем, но и экспертом-прагматиком, Захаров убежден, что как бы плох и несовершенен ни был сегодня российский федерализм, лучше такая федерация, чем вообще никакой. Его рассуждения об изъянах российской версии федерализма можно суммировать следующим образом:
– действующая в России модель "исполнительного федерализма" не слишком считается с Конституцией, с представительными органами власти и, тем более, с общественным мнением;
– "асимметричная федерация" российского образца неизбежно влечет за собой так наз. лингвистический деспотизм, т.е. ущемление прав граждан в тех территориально-этнических образованиях, где язык "титульной" нации возведен в ранг государственного;
– национально-территориальный принцип устройства Российской Федерации способствует возникновению тенденций к сепаратизму и сецессии;
– в российской федеративной модели отсутствует дееспособное местное самоуправление.

Перечисленные пороки, как считает Захаров, в принципе присущи "незападным" федерациям, "патологическое развитие" которых обусловлено наличием "многочисленных линий размежевания языков, религий, культур", незрелостью "гражданских и культурных оснований федерализма" и склонностью "национальных элит переводить политические конфликты в плоскость противостояния регионов и центра" (с. 168). Что касается России, то здесь немалую роль играет также фактор огромных территорий в сочетании с невысокой (и все уменьшающейся) плотностью населения.

Казалось бы, подобный – объективный и беспристрастный – анализ подводит к выводу о бесперспективности российского федерализма. Словно какой-то злой рок постоянно возвращает Россию к унитаризму, к централизованной властной вертикали, к слабому – как в правовом, так и в экономическом смысле – самоуправлению, к отсутствию действенного общественного мнения. Этот "злой рок", по мысли автора, заключается в характерном для российской национальной культуры дефиците уважения к демократическим и либеральным ценностям – того, что он называет "субстратом федерализма" (с. 54). Такое уважение не может появиться в одночасье, тут требуются время и настойчивые усилия многих поколений, как это было в западной культуре. Об этом пишут многие исследователи, в частности американский историк Р. Пайпс, подробно исследовавший исторические, культурные и политические аспекты русского либерализма.

И все же, как справедливо полагает Захаров, в силу "особенностей географического положения, этнического состава населения, исторической и политической наследственности федерализм для России выглядит не только оптимальным, но и неизбежным выбором" (с. 54). Поэтому исследователь стремится найти – и находит – позитивные факторы и процессы, отталкиваясь от которых российская федерация могла бы, пусть медленно, но развиваться. В частности, он видит положительную сторону в том, что отношения между субъектами Федерации и Центром по сути приобрели форму торга между политическими элитами, ибо культура федерализма неотделима от компромисса и согласования интересов. В ее основе лежат демократические и либеральные ценности: такая культура предполагает постоянный учет и соответствующее правовое оформление и переоформление всевозможных общественных, гражданских и индивидуальных интересов.

Эту мысль подтверждает и современное состояние западных федераций. Обращаясь к их практике, Захаров подробно описывает, как развитие в США "метаморфической модели" федерации наталкивается на вызовы деволюции, вносящей сегодня скорее неразбериху, чем ясность, в систему распределения полномочий между штатами и федеральным центром, как проблема Квебека ставит под угрозу само существование канадской федерации (По мнению автора, особая актуальность для России опыта Канады обусловлена сходством стоящих перед этими странами проблем, ибо ""родовая травма" нашей федерации (сплав этнического и территориального подходов) подобна канадской" (с. 175).). Все это, так сказать, естественные процессы, разворачивающиеся в странах со стабильной демократией, сложившимися институтами гражданского общества и самоуправления. В книге приводится любопытный пример. Еще в 1947 г. законодательное собрание штата Вирджиния заявило: "С настоящего момента и впредь штат намеревается финансировать свои нужды самостоятельно, т.е. за счет собственных налогов. Мы устали от субсидий, пособий, патернализма. Нам надоело быть пасынками. Мы выросли и хотим уведомить Вашингтон, что будем сопротивляться подобному "усыновлению"" (с. 79). В Российской Федерации о таком проявлении гражданского достоинства можно только мечтать. Однако не стоит отчаиваться, тем более что развитие российского федерализма – и Захаров убедительно это показывает – неразрывно связано с федеративными процессами, которые протекают сейчас во всем мире и обусловлены прежде всего нарастающей глобализацией.

Таким образом, мы возвращаемся к центральной идее книги – о взаимосвязи федерализма и глобализации. "Федерализм и глобализация везде дополняют и усиливают друг друга: федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо, в то время как нынешняя мировая динамика повсеместно порождает и поощряет федеративные практики и институты" (с. 186). Думается, автор совершенно прав, когда отмечает, что, с одной стороны, "федерализм является политико-правовой оболочкой глобализации" (с. 166) и в эпоху глобализации быть федералистом "считается хорошим тоном" (с. 56), но, с другой стороны, глобализация бросает федерализму довольно серьезные вызовы, и это позволяет говорить о глобализационном кризисе федерализма.

Так, способствуя распространению и внедрению экономических, правовых и культурных стандартов, глобализация провоцирует ответную реакцию в виде все большего акцента на культурной и этнической самобытности и национальной независимости, что, в свою очередь, стимулирует сепаратистские настроения внутри федераций, особенно тех, которые выстроены по национально-территориальному принципу. Тем не менее, по мнению Захарова, в ходе глобализации "культурное начало" будет "доминировать над началом этническим" (с. 167). Применительно к Европе это означает, что европейские национальные образования будут стремиться (и уже стремятся) сформировать объединяющую их федерацию на основе культурной общности, перекрывающей центробежные тенденции этнического сепаратизма.

Что же касается федераций, чьи национальные культуры не впитали в себя демократические ценности, то их судьба в контексте глобализации находится под вопросом. Решением здесь, с точки зрения Захарова, могла бы стать конфедеративная модель государственного устройства. Более того, "одна из черт глобализации заключается как раз в том, что давление, которому она подвергает федеративные государства, способствует их превращению в конфедерации. В первую очередь это… касается федераций, организованных по национально-территориальному принципу" (с. 176). Конфедеративная модель с необходимостью требует умения договариваться – а это, со своей стороны, помогает "вживлению" в культуру демократических ценностей.

Другим вызовом глобализации является, как ни странно, кризис демократии, точнее, традиционной для Запада демократической системы власти и самоуправления. Безусловно, именно эта система выступила в качестве культурной основы и идеологического стимула глобализации. Однако по мере перекраивания геополитической и экономической карты мира действенность таких аспектов демократии, как контроль над политической властью и принятием решений, публичная ответственность властей предержащих и даже выборы (о чем свидетельствует, в частности, факт появления непонятно кем выбранных или назначенных чиновников, управляющих сегодня объединенной Европой), явно ослабевает. Кроме того, нынешняя государственная власть, все более превращаясь в национального корпоративного управляющего, приобретает склонность смотреть на свою страну как на корпорацию, соперничающую с другими государствами или регионами-корпорациями, а корпоративная демократия – весьма сомнительная вещь.

Иными словами, в ходе глобализации значительным перегрузкам подвергается даже западная демократическая система, и это позволяет некоторым наблюдателям утверждать, что российская демократия формально находится сегодня на уровне западной. И здесь, естественно, возникает вопрос: хватит ли у демократической культуры Запада запаса прочности, чтобы преодолеть вызванный глобализацией системный кризис, а у российской демократии (а также у российской власти и российского общества) здравого смысла, оказавшись, пусть формально, на "одной доске" с западной, и далее идти с ней (и со всем глобализирующимся миром) "в ногу", постепенно прививая своей национальной культуре демократические ценности? Во всяком случае, "борьба за федерализм и отстаивание демократии в российском случае неотделимы друг от друга; это две стороны одной и той же медали" (с. 186).

Впрочем, вопросов о перспективах федерализма, демократии и глобализации при чтении книги Андрея Захарова возникает гораздо больше. Она побуждает читателя к размышлениям, а порою и к полемике с автором – именно в этом, на мой взгляд, и заключается ее особая ценность.

   Наша деятельность     Структура     Люди     Литература     Materials in English
   Copyright © 1999–2005 Фонд развития парламентаризма в России        Letter to Admin